公办养老机构主要研究结论与未来研究方向.docx

公办养老机构主要研究结论与未来研究方向 积极推动公办养老机构转制改革，充分发挥市场的决定作用，这是随着我国人口老龄化进程的加快、经济社会的发展、养老服务需求的不断提升，以及国家高度重视老龄服务事业和产业发展的背景而出现的正确认识公办养老机构的机构职能与机构定位，明确政府在养老服务事业和产业中的角色、地位与作用，将养老服务市场让渡给社会资本，对于更好地推动我国养老服务事业和养老服务产业的科学、健康、繁荣发展，满足老年人日益增长的美好生活需求，切实保障老年人的晚年生活权益，提高老年人的生活质量具有重要意义本书深入探讨了我国公办养老转制的有关概念、对比分析了我国公办养老机构目前的发展状况，并围绕公办养老机构转制这一主题，深入分析了目前国家及各地在推进公办养老机构转制改革过程中的政策现状、实践案例、主要经验以及存在的问题，并对进一步推进公办养老机构转制提出相关建议，主要的研究结论与分析如下第一节 主要研究结论一 公办养老机构转制的主要概念本书详细梳理了相关学者、政策文件中对于养老机构的界定，明确提出了养老机构的概念，并在此基础上，根据公办养老机构服务的属性以及供给主体的职能定位，提出了公办养老机构的概念、类型以及公办养老机构转制的概念、主要类型。

主要的研究结论如下其一，养老机构是指主要为老年人提供集中居住、日常生活照料、基本医疗保健、康复护理、精神心理慰藉、休闲文化娱乐等综合服务的老年人服务组织，其主要服务对象应为生活不能自理和部分自理的失能、半失能老年人其二，通过分析养老机构的服务属性，我们可以将其划分为纯公共物品、准公共物品和私人物品三类，根据政府在公共服务供给中的职能，我们认为公办养老机构应主要为老年人提供纯公共物品和部分准公共物品，即其本质上还属于福利性和公益性的事业，这是公办养老机构设立之初的本质要求，也是未来公办养老机构发展的根本走向基于此，本报告提出：公办养老机构是指各级地方政府和村集体投资建设的，为困难、弱势或其他政府供养老年人提供集中居住、日常生活照料、基本医疗保健、康复护理、精神心理慰藉、休闲文化娱乐等服务的老年人服务组织，其服务具有明显的公益性、福利性和救济性特点其三，目前，我国公办养老机构转制主要是指将原来属于国有资产的养老机构在保留国有资产产权不变或者部分产权合法转移的前提下，着重实现管理体制、运行机制和投资体制的转变，使之成为既可以保留公益性养老服务的职能，又能适应市场化发展的养老服务市场主体其主要转制方式除了直接转制为企业，还可以通过承包、租赁、委托、股份制、公私合营式等多种方式与社会资本进行合作，来实现公办养老机构管理体制、运行机制与投资体制的转变。

二 我国养老机构的发展历程与现状本书梳理了我国古代、民国时期、新中国建立后以及进入老龄社会之后，我国养老机构在不同历史阶段的发展状况，分析了我国养老机构在不同阶段的不同性质特点，由救济性向福利性、社会福利社会化不断演进的过程，并详细分析了自2000年我国进入老龄社会之后，特别是“十二五”期间养老机构的快速发展过程，在此期间：其一，养老机构发展的相关政策制度更加完善专项规划、政策更加频繁出台，高龄补贴、长期照护保险试点、养老服务补贴等制度逐渐出台并进一步完善其二，养老机构的投资主体更加多元政府不再是单一的投资建设主体，更多的社会资本，包括国外资本开始进入中国的养老服务市场，成为养老机构发展的投资、建设与运营主体其三，养老机构的发展规模不断扩大2010～2015年间，我国的养老服务床位数增加了357.8万张，超过了1991～2011年20年间养老服务床位的总数但养老机构的城乡差异、地域差异依然比较明显其四，养老机构的服务项目更加综合，服务内容进一步丰富养老机构的服务项目由单一、简单的日常生活照料开始逐渐向专业化、综合化的方向发展，包括医疗卫生、康复护理、心理慰藉、临终关怀、失智老人照料等服务内容都开始逐渐完善，养老机构的专业化程度开始有所提高。

其五，养老机构的基础设施建设不断增强大部分养老机构都有专门的医疗设施、文化娱乐设施、室外活动场地等，并且在基础设施的完善与适老性改造方面进一步加强，硬件条件进一步提高其六，养老机构的从业人员队伍不断发展包括医生、护士、养老护理员、社会工作者、营养师、心理咨询师等专业人员队伍不断充实，并且从业人员的专业学历和资质水平也在不断提高其七，养老机构的标准化建设、管理体系更加完善在养老机构的硬件设施建设、服务内容与标准、老年人健康与能力评估等方面，相关的标准、规范进一步丰富其八，养老机构的监督管理不断加强在设立许可、登记注册、健康评估、服务质量监督等方面，相关的监管力度与水平进一步提高三 我国公办养老机构的发展现状通过对“十二个城市”不同类型养老机构的调查分析来看，目前我国公办养老机构仍然占据主体地位，在发展过程中，特别是与民办养老机构对比，公办养老机构的资源优势依然明显，但改革的呼声也越来越大——公办养老机构的发展速度不断降低从目前整体的发展情况来看，民办养老机构的数量越来越多，随着国家不断加快养老服务业的发展、鼓励与引导民间资本投入养老服务市场，政府直接参与养老服务市场的力度会越来越弱，直接由政府投资、建设、运营的公办养老机构发展速度会明显放缓。

——公办养老机构硬件设施普遍优于其他养老机构在建设规模、土地和房屋设施的资源获取、养老机构的设施设备配置来看，公办养老机构都要明显好于民非和民办营利性养老机构——公办养老机构供不应求的情况依然普遍从调查中被访养老机构入住老年人排队及轮候的情况来看，公办养老机构床位供不应求的情况更加普遍排队入住的比例远远高于民非和民办营利性养老机构的相应比例——公办养老机构的价格优势明显，但工资水平相对较低被访公办养老机构无论是入住押金，还是床位费、护理费，都明显低于被访民非和民办营利性养老机构但在从业人员的劳动价值上，公办养老机构的工资水平也明显较低——公办养老机构的运营状况并不乐观从预期投资回收周期来看，近三分之二（64.2%）的公办养老机构自报的投资回收期长达10年以上，38.7%的被访公办养老机构自报盈利状况为亏损——公办养老机构改革转制的呼声越来越大80.9%的被访养老机构认为公办养老机构与民办养老机构之间存在不公平竞争，87.2%的被访养老机构认为公办养老机构迫切需要进行转制改革四 我国公办养老机构转制的政策现状2013年7月，国务院颁发了《关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），提出公办养老机构在履行好保障性功能的同时要积极探索改制试点。

2013年12月，民政部发布了《关于开展公办养老机构改革试点工作的通知》（民函〔2013〕369号），随后，各地开始纷纷出台相关政策，推进各地公办养老机构转制工作进程——从目前的政策内容来看，主要包含以下几个方面一是对公办养老机构的机构职能与机构定位加以明确明确公办养老机构的职能定位是兜底、保障性的服务机构，只能提供基本的公共养老服务资源，收住的对象是符合一定条件的弱势、困难老年群体二是进一步明确公办养老机构的服务对象从目前各地的政策内容来看，公办养老机构的服务对象主要包括三类：传统的政府供养保障对象，即城市“三无”与农村“五保”老年人；困难家庭中的孤寡、失能、半失能、失独、高龄老年人；另外还有许多地方都明确提出的其他有特殊贡献的优抚保障对象等老年人三是加强完善公办养老机构的服务制度与管理制度建立和完善老年人的身体评估制度、经济状况评估制度等，持续完善各项养老服务评估制度；以增强入住养老机构的公开透明性为重点的社会评议制度；建立健全公办养老机构收费管理制度和价格调控机制等四是强调公办养老机构公共服务职能的发挥包括扶持、引导和加强建设护理型的公办养老机构；不断提高公办养老机构的人才队伍建设水平、养老服务水平、养老服务质量；以及公办养老机构要发挥社会引导、示范效应等。

五是重点推进公建民营的转制政策文件中强调完善支持公建民营养老机构发展的补贴措施、公建民营养老机构的操作规范以及加强对公建民营养老机构的监督管理等六是支持以多种方式推进公办养老机构转制包括公私合营的PPP模式，以及通过补助投资、贷款贴息、建设补贴、运营补贴、税费减免、购买服务等方式支持社会力量投资兴建和运营养老机构等——从目前公办养老机构转制的政策来看，政府在制定相关政策时主要还是以地方政府为主，政策的覆盖范围也在不断扩大，同时对公办养老机构职能定位、转制方式、转制前景等方面的政策理念还比较清晰，在政策实施方面坚持因地制宜，很好地推动了第一批公办养老机构转制试点的开展但同时，在政策方面还存在着以下几个方面的不足一是政策结构不健全包括缺少国家顶层设计、缺少配套政策的支持、缺少全国统一标准、关键政策内容缺失二是政策操作性不强政策的原则性、指导性比较突出，但有针对性的实施操作指向还不具体三是政策扶持不到位公办养老机构转制过程中的许多实际问题得不到政策回应四是政策融合度不高部门之间政策的衔接度不高，容易造成政策之间的矛盾与不协调的情况，导致公办养老机构转制过程中的一些现实问题——从目前推进公办养老机构转制的政策现状与未来发展方向来看，需要进一步在完善公办养老机构的管理体系、规范公建民营养老机构的运行机制、健全公办养老机构的法制保障、引入公私合作制的改革模式等方面做进一步的工作。

五 我国公办养老机构转制的实践现状根据公办养老机构转制的推进程度，以及管理体制和运行机制改革的深浅不同，各地公办养老机构的转制类型大致可以分为以下几种第一，公办养老机构引入市场机制进行转制改革即公办养老机构仍由编制内人员进行管理，但不同程度地引入市场竞争机制，进行运行机制方面的改革根据引入市场竞争机制程度的不同，又可以划分为：一是政府组建团队、非完全市场化运营型的公办养老机构，如杭州市第三社会福利院机构的建设、管理和运营都由编制内人员负责，但在定价机制、财务平衡等方面进行市场化改革二是政府派人管理、非完全市场化运营型公办养老机构，如宁波市老年疗养院机构的建设、设备配备由政府投资，院长由政府委派编制内工作人员担任，一定程度上仍然延续行政化管理体制，但在机构的运营上实行市场化运营三是政府派人管理、完全市场化运营型公办养老机构，如宁波市海曙区广安养怡院机构的建设、设备配备由政府投资，院长由政府委派，但在管理体制和运行机制方面完全市场化，机构自负盈亏、自主经营四是兼具计划与市场两种体制的“一院两制”公办养老机构，如武汉市江汉区社会福利院即养老机构一套人马，两种管理体制与运行机制针对机构内的民政供养对象，实施行政计划性的管理体制与运行机制，针对社会老年人，则实行市场竞争性的管理体制与运行机制。

第二，公办养老机构通过委托式公建民营进行转制改革即改建、新建后的公办养老机构，完全委托给社会力量运营的全部委托式公建民营模式，这是目前各地采用最多的转制方式一是大型新建公办养老机构的整体委托，如杭州市滨江区绿康阳光家园即由政府投资建设规模较大的公办养老机构，建成后通过公开招投标的方式选择社会主体运营运营方投资一定数量的资金进行改造、购买设施设备，并按照合同约定向委托方缴纳一定的风险保证金、设施使用费等，履行一定的责任，自负盈亏，自主经营，委托方不干涉具体事务，主要履行监管责任二是中小型公办养老机构改扩建后进行整体委托，如北京市门头沟区老年社会福利中心等政府投资扩建改造原有基础条件较好、地理位置比较优越、对社会力量较有吸引力的中小型公办养老机构，并通过招投标或直接委托的形式交给社会力量运营，政府作为委托方承担监管责任，社会力量作为受托方负责养老机构的运营与国有资产的维护。