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第四章 公务员管理体制 公务员管理体制概述我国公务员管理体制复习思考题第一节 公务员管理体制概述一、公务员管理体制的概念n（一）何谓“体制”？n所谓体制，是“国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度它的外在形式表现为一个组织系统n由概念容易得知，“机构设置”和“权限划分”是体制的两个关键要素n（二）何谓“公务员管理体制”？n所谓“公务员管理体制”，是指公务员管理权力的划分和配置，公务员管理机构的设置以及由此而构成的公务员管理系统n公务员管理体制是公务员制度运行的重要载体n它是公务员管理系统内部各要素、各部门以及各层级之间关系的制度化表现部外制部内制折中制就公务员管理机构与政府行政机关的关系而言，公务员管理体制的原始设计主要有三种类型：（公务员管理机构独立于行政系统之外）（管理机构附属于政府行政系统之内）（前两种方式的结合）二、西方国家的公务员管理体制1.部外制n以早期的美、日为代表n在政府行政组织外，设置独立的人事机构，统掌人事大权这种人事机构不仅独立行使公务员的考试权，负责录用选拔人才，还同时掌管公务员的考核、培训、升迁、工资、待遇、奖惩、退休、抚恤等各项事宜n设置部外制人事行政机构的目的，是求得公平地处理人事行政事宜。

n以美国为例，它于1883年设置文官委员会，它是公务员管理的全权机构，设置在行政系统之外，其负责人由国会通过，总统无权罢免文官委员会按功能分设了三个下属机构，分别为：n人事管理局，负责决策工作；n联邦劳动关系局，负责协调工作；n功绩制保护委员会，负责裁决工作n部外制公务员管理体制的最大特点是用人与治事相制约优点n可以避免党派竞争的影响和行政长官的干涉（有效防止“任人唯亲”）；n因公务员管理机构的地位超然，故能独立、公平地行使职权；n有利于集中力量来对人事行政工作进行全面规划和深入研究缺点n难以了解各部门的实际运作情况，不利于措施的拟定；n难以得到各部门及其首长的支持，降低了人事行政的效能；n剥离了行政首长的人事权，不利于推行行政首长负责制2.部内制n以法、德为代表n是指公务员的管理机构设在政府及政府部门之内的一种管理系统具体地说，n在政府各部门内部设立的人事管理机构，掌管本部门内部公务员的考试、录用、考核、任免、调动、工资等各种人事行政事务n在政府中又设有专门的公务员管理机构，负责制定政策和法规，监督、协调各部的人事工作，对人事问题提出一般的原则性意见，而不掌管人事管理中的各项实际工作。

n这种体制又称为大陆制管理体制、非独立制管理体制n以法国为例，整个公务员管理机构都处于行政系统之内，作为内阁的组成部分n国家公务员管理总局，负责决策工作；n国家最高公务员委员会，负责协调工作；n行政法院，负责裁决工作n后来将国家最高公务员委员会分设为两个部分：n一个是行政对等委员会，专门负责行政类公职人员的管理工作；n另一个技术对等委员会，专门负责专业技术类公职人员的管理工作n部内制公务员管理机构的最大特点是用人与治事相统一优点n可以避免职权矛盾；n可以科学配置“人”和“事”；n管理措施具有针对性；n有利于行政一体化，便于行政首长负责制的推行缺点n行政首长权力过大，难以避免“任人唯亲”；n难以统筹规划公务员的人事管理工作n毫无疑问，公务员管理的许多环节，必须整体规划、统筹安排 3.折中制n以英国为代表n是相对部外制管理体制和部内制管理体制而言的n具体来说，这种管理体制，是既在行政组织系统内部设立有关人事管理机构，又在行政组织之外设置独立的人事管理机构，专门掌管公务员的考试录用，保证公正地按照考试成绩选择最优秀的人才，防止不合格者进入公务员队伍，以提高公务员队伍的素质至于被选择录用以后在职的各项管理工作，由政府内部人事管理部门负责。

n因此，从结构上说，这是一种中央统一和部门分散相结合的综合性管理体制从管理内容上说，即考试任用权独立于其他管理环节之外自成体系，其余人事管理权由政府各部门自行管理n折中制的特点：考试录用权由具有独立地位的全国文官委员会总揽，而任职以后的各项管理工作由政府各部门自行管理n以英国为例，它的文官管理机构部分设置在行政系统之内，部分设置在行政系统之外n文官委员会属于行政系统之外，负责对公务员的考录进行管理；n编制及机关组织署属于财政部，在行政系统之内，负责除公务员考录以外的管理工作n所以，英国人事管理机构的一个传统特点是，财政部是公务员的最高综合性管理机构，各项人事决策命令需财政部长签署颁布n总的来说，折中制管理机构是一种过渡性管理机构，就国家公务员管理机构的发展趋势而言，它是由部外制向部内制过渡的中间形态n实行折中制管理体制的国家有1968年以前的英国、现今的美国和日本n第一次世界大战提供了契机，使这种传统格局定型下来n当时机关人事管理混乱，随意扩大编制、增加工资，致使财政失控财政部授权对此进行调查，并着手进行改革改革的结果是，由财政部掌握各部编制和待遇的最后决定权，从而确立了英国财政部作为中央公务员管理机构的制度。

n英国公务员管理的具体执行机构，是政府各部门内设立的人事机构这些人事机构在部门行政首长的领导下，具体地负责人事行政事务美国的折中制管理体制n1978年，卡特政府开始实行行政改革，改革的重要内容之一就是将传统的“部外制”改革为“折中制”n因此，自1979年1月起，撤销了公务员委员会，另设立了三个主要人事机构，即人事管理总署、功绩制保护委员会、联邦劳工关系局除此之外，还相应设立了平等就业委员会、政府审计局、管理和预算局以及各机构的人事监督管理处等机构n其中，人事管理总署与功绩制保护委员会为人事行政机构的主体折中制公务员管理体制优点n可以避免职权相互矛盾n能独立、公平行使职权，保证用人公平缺点n割裂了公务员管理事务的统一性；n在机构设置上容易造成职能重叠三、西方国家公务员管理体制的发展趋势 从统一走向分散人事管理职权正逐渐分解，加强宏观指导，权力下放和分散三类体制渐趋融合如美国后来演变为将人事管理放入部内，而其它两个下属机构仍独立于部外两类机构相辅相成职能管理机构辅助与保障性机构权益保障机构协调仲裁机构公务员培训机构主管机构主管机构辅助机构辅助机构英国公务员管理机构英国公务员管理机构协调机构仲裁机构 财政部公务员委员会英国英国公务员管理机构的设置n公务员管理体制的差别最直接体现在公务员管理机构的设置、结构、职能、权利以及在该国的法律地位等方面。

四、公务员管理机构及其职能 1、 公务员管理机构:指根据公务员管理事务需要而专门设置的组织，它代表国家或政府对公务员事务实施管理，以保证和帮助政府实现行政目标意义：1、公务员管理机构的设置使公务员制度的推行有了组织依托2、公务员管理机构的完善还可以尽量减少贪污腐败的发生决策职能执行职能协调职能监督、仲裁职能2、公务员管理机构的职能公务员管理机构的职能n（1）决策职能：主要表现为制定具体规则和解释人事法规等n（2）执行职能：是指公务员管理的相关法律、法规和政策的具体实施n（3）监督、仲裁职能：包括监督公务员法规的执行情况，纠正法规执行过程中的偏差，警戒违反法规的行为，实施处分或提请有关部门予以惩处n（4）协调职能公务员管理机构的职能n公务员管理机构是以推行公务员制度为目标，依法对公务员的录用、考核、奖励、纪律、职务升降、职务任免、培训、交流、回避、工资保险福利、辞职辞退、退休等事务进行综合管理的组织n也就是对公务员从“进口”到“出口”各个环节进行制度化管理对公务员的这些管理是连贯的、系统的，公务员管理机构的职能具有系统性和完整性3、公务员管理机构的发展趋势n（1）对公务员管理机构的高度重视。

n（2）注重协调功能和协调机构的建设n（3）公务员管理机构设置越来越科学化、合理化，越来越注重功能分工和配套建设第二节 我国公务员管理体制n一、中国公务员管理体制的演变n二、我国公务员管理体制的现状n三、我国公务员管理机构的职能n四、我国公务员管理体制改革的思考一、中国公务员管理体制的演变n1.政务院人事局（1949年10月-1950年11月）；n2.中央人事部（1950年11月-1954年9月）；n3.国务院人事局（1954年9月-1959年7月）；n4.内务部政府机关人事局（1959年7月-1969年12月）；n5.文革期间内务部撤销，有关人事行政方面的事务移交中共中央组织部办理；n6.民政部政府机关人事局（1978年3月-1980年7月）；n7.国家人事局（1980年7月-1982年5月）；n8.劳动人事部（1982年5月-1988年4月）；n9.国家人事部（1988年4月-2008年）n10.人力资源和社会保障部（2008年-）n我国公务员管理体制的雏形是在革命战争年代形成的n新中国成立之初，在坚持党管干部的原则下，我国政府系统中一直设有人事管理机构，如政务院人事局、内务部干部司、政法委人事局和文教委人事处等人事管理机构。

n显然，这些人事管理机构的设置是条块分割的，其职能也仅仅是协助中共中央组织部管理干部n1950年11月，中共中央决定将这几个部门合并，成立中央人民政府人事部n1954年，中共中央决定逐步建立在中央及各级党委统一领导下，在中央及各级党委组织部统一管理下的干部分部分级管理体制n1954年11月，中央人民政府人事部被撤销，缩编为国务院人事局n1959年7月，国务院人事局也被撤销，仅仅在内务部设政府机关人事局，管理原国务院人事局的业务n因此，这一时期总的情况是：中央政府人事管理机构变动频繁，规格较低；忽视政府人事工作的特殊性、重要性和相对独立性；人事管理机构的功能不健全、内设机构单薄、管理力量不足n然而，政府人事部门与党的组织部门的相互关系和权限划分却基本没有很大的变化n“文化大革命”时期，从中央到地方的各级人事管理机构全部被撤销n1969年12月，中共中央将原来各部政府机关人事局的全部业务转由中共中央的组织部办理n1972年以后，各地开始陆续恢复人事管理机构n“文化大革命”结束后，1978年3月，国务院批准成立民政部机关人事局n1980年7月，为加强政府机关人事管理工作，国务院决定将民政部政府机关人事局与国务院军队转业安置工作小组办公室合并，成立国家人事局。

并在其后的1982年政府机构改革中，将其与国家劳动总局、国务院科技干部局、国家编委合并，成立了劳动人事部n1988年，劳动人事部被分为劳动部和人事部，国家人事部属于国务院的组成部门，是中央政府管理国家人事和机构编制的职能部门，也是我国公务员管理的主要机构n随后，各级地方政府相应地充实或建立了各自的人事机构，从而为初步形成自上而下的公务员管理机构体系奠定了坚实的基础n1998年机构改革后，在职能调整的基础上，明确了国家人事部的职能是综合管理国家公务员n2008年3月，在大部制改革的浪潮中，人事部和劳动与社会保障部合并，成立了人力资源和社会保障部，并组建了国家公务员局，由人力资源和社会保障部管理n从这些变动中，可以看出，政府人事机构缺乏独立性和权威性，这实质上反映了政府人事机构在国家管理系统中地位的低下和不稳定n公务员管理体制的演变可以通过政府人事部门的演变窥见一斑政府人事部门变更情况一览表机关地位频频率存在年限说说明部级设级设 置329年11个月中央人事部（1950年11月1954年12月）劳动劳动 人事部（1982年5月1988年3月）人事部（1988年3月2008年3月）直属局37年4个月政务务院人事局（1949年10月1950年11月）国务务院人事局（1954年12月1959年7月）国家人事局（1980年8月1982年5月）部内局213年1个月内务务部政府机关人事局（1959年7月1969年12月）民政部政府机关人事局（1978年3月1980年7月）人力资资源和社会保障部国家公务员务员 局（2008年3月现现今）空缺19年3个月“文化大革命”中，内务务部政府机关人事局随内务务部的撤销销而撤销销（1969年。