高等学校人事代理制度的现实困惑与发展思路.docx

高等学校人事代理制度的现实困惑与发展思路 摘要：人事代理制度兴起于20世纪90年代，是我国人事制度改革深入发展的产物当前，人事代理制度在高校的实际运行中出现了法律困惑、雇主困惑、员工困惑等许多理论和现实难题构建并全面推行市场导向的全员聘任制是人事代理制度改革的远期发展思路制定规范性的政策文件，建立合理的人事代理人员准入、退出和入编机制是人事代理制度改革的中期发展思路提高社会公众对人事代理的认知，并出台相关配套制度，满足人事代理人员的正当利益诉求是人事代理制度改革的近期发展思路　　关键词：人事代理，高等学校，现实困惑，发展思路　　人事代理制度兴起于上世纪90年代，是我国人事制度改革深入发展的产物在试行伊始，社会对人事代理制度普遍持乐观态度，以至于人事代理一度被认为是高校用人制度改革工作中行之有效的人事管理模式，[1]是高校人事制度改革的方向和趋势[2]然而，随着时间的推移，高校在实行人事代理制度的过程中出现了诸多实践困惑，期间社会各界对人事代理制度的讨论和认知也逐渐回归理性　　一、高校人事代理制度的历史沿革　　高校人事代理制度是指在国家人事法规、政策的指导下，在尊重高校自主权和人才择业自主权的前提下，政府人事部门所属的人才交流机构作为综合代管部门，接受高校或个人的委托，运用社会化服务的方式，对其人事业务实行集中、规范、统一的综合服务的制度。

　　原国家人事部（人力资源和社会保障部，下同）于1995年正式提出推行人事代理制度后，各地实施人事代理制度的单位和人员迅速增加，人事代理的范围和规模不断扩大在这种情况下，教育部于1999年召开了全国高等学校内部管理体制改革座谈会，在会上讨论了高校的人事制度改革问题，并发布了文件《关于当前深化高等学校人事分配制度改革的若干意见》2000年6月，中组部、人事部、教育部又联合发布文件《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》，明确提出在高等学校试行人事代理制度在中央政策的指引下，许多地方政府纷纷出台相应文件，对本级政府所辖高校的人事代理工作做出规范和说明此后，部分高校陆续开始对新进人员实行人事代理制度尤其是扩招后面临生师比失衡和编制不足的困难时，许多高校都加大了人事代理人员的引进力度目前，一大批公立高校先后都进行了人事代理改革，对部分教职工实行人事代理已成为高校人事管理工作中的普遍现象　　二、高等学校人事代理制度的现实困惑　　（一）人事代理制度的法律困惑　　目前，我国事业单位与其工作人员所签订的合同可分为聘用合同和劳动合同两大类聘用合同一般特指编制内人员与事业单位所签订的合同[3]从这个意义上看，人事代理人员与高校所签订的应属劳动合同，即人事代理人员适用于《中华人民共和国劳动合同法》。

该法规定，劳动者在用人单位连续工作满十年的或连续订立二次固定期限劳动合同，并且胜任岗位工作的，除劳动者自己提出订立固定期限劳动合同外，用人单位应当与劳动者订立无固定期限劳动合同根据现行法律，目前许多高校的人事代理人员符合签订无固定期限合同的条件但如果签署无固定期限的劳动合同，就与学校实施人事代理制度的初衷相背离了并且在人事代理人员无法入编的情况下，学校将无法对这部分人进行有效的管理　　对于该问题，高校一般采取了三种对策：一是不执行《劳动合同法》的规定，继续与可以订立无固定期限合同的人事代理人员签订固定期限合同；二是在工作满十年或两个聘期订立前，辞退部分人事代理人员；三是将已符合订立无固定期限合同的人员的身份由人事代理转为人才派遣，让他们与派遣公司签订劳动合同，不再与学校订立合同　　上述几种对策的问题在于，随着时间的推移和矛盾的积累，当人事代理人员较全面地了解和熟悉国家有关法律后，高校用工的法律风险会大大提高此外，若是仅仅出于规避法律风险的角度而将真正适合岗位需求的人事代理人员提前辞退，不但不符合人事代理制度的初衷，更不利于高校教育教学工作的有序开展　　（二）人事代理制度的雇主困惑　　从制度设计的机理看，实施人事代理制度的重要价值就是降低学校的管理成本和办学成本。

实施人事代理制度后，高校人事管理部门不再管理相关人员的档案、转正定级、职称评定、调入转出等事务，这无疑会降低管理成本实施人事代理制度后，高校可以采取灵活的用人机制，不再养不合格的人、不合适的人和不需要的人，也不必承担退休金等支出，这无疑会降低办学成本　　然而调研发现，很多学校都认为实行人事代理制度后学校的管理成本和办学成本反而提高了，这主要表现在三个方面　　一是人事代理制度在实际运行中存在双重管理主体重复管理的现象[4]例如，有的高校只把档案放在代理公司，其他人事管理事务还需要学校负责也有个别高校只向代理公司缴纳代理费用，档案也由学校保管还有一些高校设专岗负责人事代理人员的相关事务工作　　二是代理公司的资格和服务质量存在问题政府机构下属的代理机构由于没有竞争，在服务质量和服务态度上存在不同程度的问题，而社会中介组织的资质又存在良莠不齐的弊端，这导致部分高校的相关人事工作处于无序状态　　三是学校要额外负担相关费用对编制内人员，学校只负责缴纳“一险一金”，而对人事代理人员学校则要负责“五险一金”和代理服务费调研发现，高校每年此项的支出少者数万，多者数十万随着时间推移，各种保险基数和缴费比例还会有所增加。

若照目前的情况来看，高校为人事代理人员所负担的费用有进一步加大的可能　　（三）人事代理制度的员工困惑　　我国高校人事制度改革采取的是增量改革路径和双轨制的政策，即“老人老办法，新人新办法”这种实施路径可以适度减少改革阻力，降低改革成本，但同时该制度也给人事代理员工带来很多制度性意外这种制度性意外导致许多人事代理人员存在不同程度的制度性困惑总的来看，这种制度性困惑主要体现在如下两个方面　　其一，薪酬待遇方面的困惑目前，部分院校未能实现人事代理人员与编内职工同工同酬即便是有的学校在应发工资中实现了同工同酬，但由于人事代理人员需要缴纳“五险一金”，在扣除这部分费用后，人事代理人员的实发工资也少于编内职工，这导致人事代理人员需要面对“同样的工作但不同工资”的即成事实而且，在取暖费、入托费、公积金、科研奖励、自建房分配、退休养老金等方面，许多学校的人事代理人员还不能与正式在编职工享受同等待遇更有个别学校甚至将人事代理人员当做临时工使用，给予员和行政工作岗位人事代理人员的薪酬几乎等同或略高于当地的最低工资标准　　其二，晋职发展方面的困惑人事代理人员的人事关系主要挂靠在人事代理公司，人事代理公司目前没有系统的专业技术职务晋升制度。

高校中的晋职制度虽然健全，但由于人事代理人员并未在政府管理部门备案，高校对这部分人员的评聘和提职充其量只能是本校的“内部粮票”一旦人事代理人员遇到调动；原有职称和职务的认定就会成为棘手的问题此外，相当一部分高校还在学习进修等发展机遇方面将人事代理人员与编内人员区别对待例如，有的学校明确规定人事代理人员不准脱产学习，不报销攻读学位或出国进修的相关费用；还有的学校规定聘期内出国或者考取研究生，需要解除劳动合同，并要缴纳一定程度的违约金　　上述人事代理制度的种种困惑，有些源于体制障碍，有些源于制度缺陷，还有些则是由于没有端正思想认识而引发的因此，对于上述困惑的破解，既要有坚持体制创新的远期规划，还要有制度变革的中期谋略，同时还应有缓解“燃眉之急”的近期考量　　三、高等学校人事代理制度的发展思路　　（一）远期思路：构建并全面推行市场导向的全员聘任制　　总的来看，我国高校的人事改革始终朝向解决“用人僵化、流动不畅”等计划经济色彩浓厚的人事管理模式前进实行人事代理后，传统中“能进不能出”的落后人事管理体制确实出现了松动从这个意义上看，人事代理的改革方向值得肯定至于人事代理实践中出现的问题，笔者认为应通过完善机制和制度设计予以解决。

　　从本质上看，最能缓解高校人事代理困境的制度设计即是完善和真正落实全员聘任制在全员聘任的环境下，通过合理和健全的合同即可规范双方的权利和义务这种情况下即便是签订无固定期限合同，也不存在“能进不能出”的问题所谓的人事代理人员入编、人事代理机构不健全等问题，在健全的全员聘任制下并不是真问题总之，人事代理制度所引发的各种困境均可在全员聘任的制度环境下得到化解因此，也有研究指出人事代理是一种介于“终身聘用”与“全员聘用”之间的过渡性用工形式[5]　　随着社会改革的深入，有关各方已认识到全员聘任制在高校的积极意义从1993年《教师法》提出教师聘任制，到1999年《高等教育法》明确规定高等学校实行聘任制，再到2000年后国家有关机构在《关于深化高等学校人事制度改革的实施意见》、《国家教育事业发展“十一五”规划纲要》等政策文件中从不同方面对高校教师聘任制的提倡，可以看出国家正在尝试推进高校的全员聘任制但也应承认的是，限于历史和现实等多方面的复杂因素，目前高校的全员聘任制离改变人事管理体制僵化的目标还有一定差距笔者认为，要全面彻底地在高校实现全员聘任制，应着力做好以下几方面的工作　　首先，真正落实高校的办学自主权，通过市场手段构建出合理的高校用人机制。

高等学校的办学自主权不但是我国《高等教育法》明确赋予高校的基本权力，而且至少目前还是被高等教育规律和世界高等教育发展历史所证明的科学命题用人自主权则是体现高等学校办学自主权的重要内容，目前制约我国公立高校全员聘任制深入开展的主要障碍之一即是高校用人自主权的缺位一方面高校的人员编制权隶属政府部门，这与全员聘任制要求的高校独立设岗并不匹配另一方面，我国对高校等事业单位人员的管理还处于盲目状态我国先后出台了《公务员法》和《劳动合同法》，以规范国家机关和企业的人事管理然而，对于高校等事业单位聘用人员的管理，时下还属于法律真空，这显然不利于高校聘任制的全面实现　　本研究认为，全员聘任制改革成功的关键在于政府应下放高等学校的用人权限，包括定岗定编的权限，并出台明确的法律法规，做好全员聘任制的顶层设计，以理顺目前事业单位人事管理的无序和混乱状态当然，下放用人管理权限的同时，政府也应逐渐淡化现行的高校财政供养制度，通过建立完善的市场机制来确保高校的有序发展　　其次，高校要做好岗位管理工作，建立健全岗位分类管理制度目前，高校的岗位主要分为管理岗、专业技术岗和工勤岗三类高校应根据本单位的工作实际和发展需要科学设定岗位的任职条件、准入程序以及结构比例等事宜，以实，现岗位结构和岗位职责的最优化。

[6]并在此基础上做好聘期考核、薪酬设定、绩效核算等人事工作，力图在管理中做到公平与效率的兼顾　　再次，应进一步健全社会保障机制，打好全员聘任的制度基础目前推行人事代理和全员聘任的最大障碍在于我国的医疗、养老等社会保障制度存在“双轨制”，企业用工和事业用工的差距较为悬殊，这也是为什么许多人事代理人员“入编”意愿强烈的重要原因国外高校之所以能顺利实现全员聘任，达到教师的合理流动，其重要基础也是完善的社会保障制度可见，科学稳固的社保系统是全员聘任制顺利实现的基本条件令人欣慰的是，目前我国正在着手此方面的改革[7]　　（二）中期思路：制定规范性的政策文件，建立合理的人事代理人员准入、退出和入编机制　　尽管全员聘任制是符合高等教育规律的科学模式，但就目前的情况而言，计划经济遗留下的单位组织格局在一段时期内还将持续存在，彻底取消高校事业单位属性的时机还不成熟[8]在这种情况下，建立合理的人事代理人员准入、退出和入编机制就显得尤为重要具体来看，此项工作主要包括如下几方面的内容　　其一，建立上下联动的准入机制在人事代理人员的招聘上，虽然很多学校都有比较严格的准。