政府规制的变革方式：国际经验及启示.doc

政府规制的变革方式：国际经验及启示 政府规制的变革方式：国际经验及启示【作 者】张红凤/杨慧【作者简介】张红凤，山东经济学院经济研究所；杨慧，山东经济学院工商管理学院济南 250014)【内容提要】在西方国家政府规制中，经济性规制经历了规制-放松规制-再规制与放松规制并存的变迁过程，社会性规制则自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势而我国政府规制也发生着深刻的变革在此通过探求西方国家政府规制变迁的趋势(“政府-市场”框架向“政府-市场-社会”框架转换)和规制的方式变革，由传统规制到非传统规制方式再到政府规制之外的路径，来挖掘对我国规制改革的启示摘 要 题】理论探讨【正 文】政府规制在西方市场经济国家由来已久，随着市场经济由古典类型向现代类型的转变，政府规制日趋重要并不断变迁迄今，经济性规制经历规制-放松规制-再规制与放松规制并存的变迁；而社会性规制自20世纪60年代以来一直呈现持续加强的态势以美国为例：美国现代意义的经济规制可以追溯到1887年美国国会创建州际商业委员会(ICC)处理与铁路运费等问题有关的事务时起，至今已有一百多年其间，经济性规制经历几次大的变化：1909～1916年进步党时期出现第一个规制立法高峰期；一战后，规制停滞不前；1929～1933年大危机之后是大规模的规制高潮期；自20世纪70年代后期至90年代，是大规模的放松规制浪潮期；进入21世纪，出现再规制的动向，形成当代的再规制与放松规制并存期。

在社会性规制方面，20世纪初期发达国家首先在食品、药品等方面进行规制，到20世纪60年代呈现持续加强的态势其中，美国于20世纪70年代后设立环境保护局、消费者安全委员会、职业安全与健康管理局和原子能规制委员会等由此，社会规制如环境规制、生产和工作场所的安全规制、医疗卫生规制、劳动合同规制等得到发展和壮大纵观西方国家的政府规制变迁，可以发现其轨迹不是回复原位，而是螺旋形的，力求沿着市场经济最优功能的方向迈进，因而对经济增长与发展发挥着重大作用在此借鉴Kotz(2003)的研究以及美国规制实践，将美国1900～2006年分为五种制度结构：进步党时代的规制主义制度结构，一战后的自由主义制度结构，二战后的规制主义制度结构，自由主义制度结构，当代自由和规制混合的制度结构通过五种制度结构之下GDP增长率的不同来诠释规制在不同制度结构下的作用(见表1)从表1可以看出，规制主义制度结构的两个时期与美国规制出现和规制形成高潮两个时期基本吻合，GDP取得较高速度的增长，优于两个自由主义制度结构时期；当代自由和规制混合的制度结构的GDP增长速度则介于两种极端制度结构之间二战后的规制主义制度结构的GDP增长速度比一战后的自由主义制度结构高3.67个百分点。

这主要因为在规制主义制度结构时期里政府更多地介入经济在进步党时代，一系列新的政府经济职能出现，如规制某些产业(包括食品制造、药品生产和电力)、反垄断政策的实施以及对金融部门的规制二战后，大量新的政府干预经济的形式出现，如高度规制主要垄断产业但是，20世纪70年代后期，出现规制无效率，加上思潮转向和技术变迁等因素的影响，规制高潮终止，放松规制(主要是经济规制)势头出现从放松规制的效果来看，它释放了自由竞争的空间，提高了绩效，同时带来一些负面效应如在航空、银行、有线电视等行业中，由于放松规制，有保证的公平价格、高质的服务和市场中的诚信受到威胁和挑战这与政府的放松经济规制，不能充分行使适当的规制职能有关，从而从反面论证了政府规制的重要意义目前，种种迹象表明西方国家放松经济规制的时期已经过去，从而进入当代的自由与规制并存的制度结构中现代市场经济只有在它是混合经济的时候才能取得成功没有市场，没有民间工商企业，政府就不能兑现它对公民所作的创造和维护繁荣的承诺同样，如果没有政府适当的规制，市场和工商企业就不能良性运转正是在这一规制动态演变的背景下，我国政府规制也发生着深刻的变革从计划经济条件下的强经济规制及其相应的行政性垄断，向有关产业旧体制内行政垂直管理的规制放松与新兴市场发育所需要的再规制转换，从缺乏法律基础的弱社会性规制向建立在完善法律基础上的强社会性规制转换。

由此看来，我国政府规制改革与西方国家政府规制变迁有着某种动态相似性，这为考察西方国家政府规制变迁趋势及规制的方式变革，挖掘其对我国规制改革的启示提供可能性和可行性　　一、西方国家政府规制变迁的趋势：由“政府-市场”框架向“政府-市场-社会”框架转换在西方国家，政府规制起源于政府消除市场失灵的努力，经济性规制主要集中于政府产业组织政策，政策目标是寻求垄断与竞争之间的平衡，以激发市场的竞争活力，既保证企业充分利用规模经济所带来的利益，又有效防止个别企业垄断市场为此，政府规制应尊重市场规律，在这个前提下实现政府行政权力与市场基础调节作用的相互转换，政府进行规制与放松规制的改革主要是为了培育市场、发展市场而不是完全取代市场以美国为例，在经济性规制早期阶段，由于在较长时间里一直奉行普遍的自由放任的市场经济政策，规制机构的作用在早期发展阶段还比较有限这一时期的规制也因此被称作市场模式的规制随着自然垄断的规模经济特征为更多的人所了解，人们开始认识到需要政府通过规制来使社会公众从自然垄断的经济优势中受益，规制机构的重要性日益显现二战后，美国进入经济规制强化时期，一方面政府解决问题的权力和权威得以扩大，另一方面拥有半立法、半行政和半司法的独立规制机构以及部分行业协会被赋予实施规制政策的公共权力，形成“以政府监督为基础的自我规制制度”。

在经历经济性规制强化时期之后，到20世纪70年代后期出现全球性大规模放松规制的浪潮，并持续到90年代后期这场大规模的放松规制的浪潮发端于美国，即20世纪70年代后期出现了减少某些产业规制的运动，政府减少在市场中的作用，包括1971年放松通讯业规制，1977年放松能源业规制，1978放松航空规制，1980放松汽车规制，1980放松铁路规制，1985放松天然气规制，20世纪80年代始放松金融规制，1992年实施《能源政策法》在电力批发市场引入竞争机制，等等这一放松规制的浪潮迅速波及其他发达国家，如英国、日本等其中，英国的情况比较特殊，它的放松规制主要表现为对国有企业的私有化放松规制带来了经济绩效据统计，由于政府减少经济性规制，美国政府投资在1960年占总投资25.6％，1980年减少到17％；与此同时，政府生产总值在1960年占GDP总量的13.2％，1980年占13.8％投资虽有所下降，但投资效率提高据OECD的研究，在美国政府放松规制的改革的20多年中，产品价格平均下降约50％，GDP年均增长约3％其中1％的增长是由放松航空、交通运输、电信、电力和天然气等部门后产生的竞争效率贡献的从整个西方国家来看，20世纪90年代后期出现“再规制”动向。

再规制”就是政府开放了所有敏感的、战略性的制高点，在开放市场的基础上探索行政管理的新经验其主要特征表现为高度集中的规制权力、以市场效率为基准的规制原则以及规制工具的成本有效性分析伴随着现代化企业生产过程的持续扩展和深入，不可避免地产生不能市场化的社会成本，如环境污染、产品安全等问题经济性规制所指向的产业效率不仅无法弥合社会成本与私人成本之间的差距，反而可能起到推波助澜的作用类似这些市场失灵的普遍存在需要政府适度介入企业的微观管理，实现公共利益，规制实践的理论范式由“政府-市场”框架转向“政府-市场-社会”框架而从社会利益出发，经济性规制所秉承的效率原则就要让位于社会性规制的公平、正义和安全原则相应的，政府与社会关系的新发展成为规制改革的客观要求例如，20世纪70年代的美国消费者运动和工人保护运动等提出的环境污染控制、提高生活质量的要求都成为政府规制变革的驱动力这一时期政府规制开始由经济事务转向环境保护、个人健康和安全保护等公共利益的新主题，由此，环境、生产和工作场所的安全、医药产业、劳动合同等领域的规制得到加强到20世纪70年代初，社会性规制在整体规制产业中所占比例已接近15％，基本上与经济性规制持平。

在20世纪80年代中期，社会性规制在规制产业中所占比例最终超过经济性规制进而，现代意义上的规制体制就演变为界定社会利益、国家与经济行为者(如经营者、劳动工会和农业协会等)关系的政治制度安排 因此，西方国家政府规制变迁呈现由“政府-市场”框架向“政府-市场-社会”框架变迁的趋势　　二、规制的方式变革西方国家政府规制变迁表明，自工业革命以来，伴随着科学技术的发展与近代产业部门的出现，市场的持续扩大使经济活动的外部影响不断扩大，要求政府实行规制的领域不断增加，政府规制作用贯穿经济发展的全过程然而，无论是激励性规制方式的引入，还是规制框架下竞争方式的引入，抑或是治理理念的引入，其目的都是试图避免或减少政府失灵在经济性规制领域，据经验观察，规制方式特别是价格规制方式发生了根本性的变革传统价格规制主要有边际成本定价的杜普伊-霍特林规制模型、最优偏离边际成本定价的拉姆齐-布瓦特规制模型，基于平均成本的回报率规制模型三种这些模型曾经在西方国家的政府规制中发挥一定作用比如，回报率规制，通过承诺一个资本公平回报率，保证企业收支相抵，以避免自然垄断产业破产的风险，确保了自然垄断产业如电力、电信发展所必要的长期投资。

但这三种模型的假设前提是规制者与被规制者拥有完全信息，双方进行的是信息对称的博弈，这是它们共同的致命缺陷这一致命缺陷导致传统最优规制方案在实践中无效率，如回报率规制中回报率的制定集中于规制委员会，而这至少部分依赖于被规制企业的成本信息，从而给它带来了一种强烈的激励，夸大自己的资本成本、运营成本、折旧率，这可能会使它过分地选择资本密集型技术，其资本-劳动比率要大于一个追求成本最小化的企业所选择的资本-劳动比率这最终导致传统最优规制的假设前提被彻底修正，在此基础上兴起了激励性规制理论及诸多激励性规制模型，如勒布和马加特的L-M模型、沃格尔桑和芬辛格的V-F模型及F-V模型、巴伦和梅耶森的最优规制模型及其扩展模型、萨平顿和西布利的ISS模型及其扩展的ISS-R模型、拉丰与蒂若尔的静态与动态的委托-代理模型、萨平顿的委托-代理模型、价格上限规制模型以及信息结构内生化模型相应的，在规制实践中，激励性规制方式逐步取代传统最优规制方式激励性规制方式充分考虑了规制领域的信息不对称条件，其重要的一个理念就是在信息不对称的条件下，将价格决定权分散化其中价格上限规制应用最为广泛，并逐渐取代回报率规制比如1985年美国有50个州采用回报率规制，但到了1999年，只有12个州采用回报率规制，而有35个州采用价格上限规制。

除了在经济性规制领域引入激励规制方式之外，各种各样的竞争方式，如特许经营权竞标、可竞争市场、标尺竞争、直接竞争等自20世纪70年代以来被逐渐引入到该领域，试图取代规制或对规制进行补充特许经营权竞标与可竞争市场被看成是两种“为获得市场的竞争”即在自然垄断领域，通过引入事前或潜在的间接竞争，替代政府规制，达到社会资源配置最优化的效果标尺竞争则是当规制者对不同企业同时实行规制时，让每个企业被迫同它的影子企业(即指以所有企业成本的均值c[,j]和降低成本的支出的均值R(c[,j])形成的虚拟企业)进行竞争，从而构建被规制企业价格取决于其他同类企业成本的机制，力图取代对企业有很小的降低成本激励的回报率规制但为避免或减少企业间的合谋需要对标尺竞争和约进行差别方案与统一方案的设计与选择直接竞争则应用到两方面：一是当市场需求突破规模经济或成本劣加性的相关范围，要取消规制，引入直接竞争另一方面，即使在规模经济或成本劣加性的范围内，为了打破垄断，发挥市场竞争机制的作用，也可以考虑引入直接竞争，以实现有效竞争在西方国家，随着激励性规制方式和竞争方式的引入，许多产业从垄断走向有。