我国设市标准分析与探讨(城市发展研究).doc

当前，我国正处于从传统的农村社会向现代城市社会的转型过程 之中，从“十五”开始，国家已将实施城镇化战略作为中国长期发展 的重大战略制定科学、合理的设市标准，是完善我国的城市布局、 提高城市化水平和质量的重要举措，是建立符合市场经济体制和城镇 化要求的行政管理体制的客观需要‘一、现行设市标准存在的问题国务院于1984年调整了建制镇的设置标准，分别于1986年和 1993年先后调整了市镇设置的标准1999年国家统计局又出台了新 的城市划分标准，在2000年笫五次全国人口普查中试行目前的城 镇人口比重就是根据1984年的设镇标准和1993年的设市标准进行统 计的1986年4月，国务院批准民政部《关于调整设市标准和市领导 县条件的报告》，规定“非农业人口 6万以上，年国民生产总值2亿 元以上，已经成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制”，同时对 撤县设市条件也作了相应的规定H新的设市标准颁布以后，我国的 小城市数量迅速增加，成为20世纪80年代中后期我国城市化的另一 支重要力量1993年，国务院颁发了《国务院批转民政部关于调整设市标准 报告的通知》这一次设市标准的最大特点是建立了一整套设市的指 标体系，根据县的人口密度不同，分为人口密度大于400人/km\ 101-400人/賦以及不足100人/賦三种情况，分别设置了 14个关于 县政府驻地和全县社会经济发展方面的指标，达到这些指标则可以设 立县级市。

我们将这些指标整理后以表1列出表1 国务院1993年关于设立县级市的标准人口密度（人/平方公里）<100100-400>400县政府驻 地指 标从事非农产业的人口（力人）81012#具有非农业户口的人口（力•人）678白来水普及率（%）556065道路铺装率（％）505560从事非农产业的人口（力人）81215非农产业人口比重（%）202530国内生产总值（亿元）6810域第三产业占国内生产总值的比重（%）202020乡镇以上工业产值（亿元）81215指乡镇以上工业产值占工农业产值的比 重（%）607080标具级财政预算内收入（万元）400050006000人均具级财政预算内收入（元/人）6080100承担一定的上解任务资料来源：根据《国务院批转民政部关于调桀设市标准报告的通知（国发[1993]38号）》敕 理这是中国最近一次颁布的设市标准1993年设市标准的进步之 处在于，以从事非农产业人口数而不是以具有非农业户口的人口数作 为基本的人口指标，更加符合现实情况但是，1993年设市标准存 在着比较明显的问题：第一，指标过于繁杂把原本相对简单的问题复杂化了，类型太 多，指标太多，除了核心的人口指标以外，述有大量的经济、财政指 标。

减弱了核心指标的作用特别是经济发展是个动态的过程，第二，而且人口密度大的地区设市标准大大高于低人口密度的地 区，不够公平第三，人口指标标准过高第四，经济指标标准偏低经过8年的发展变化，1993年国务院颁布的设市标准中的经济 指标显得过低了以国内生产总值（GDP）为例，1993年的设市标准 规定是：人口密度大于400人/km?的县，GDP达到10亿元（按1990 年价格计算，下同）；人口密度101-400人/kn?的县，GDP达到8亿元; 人口密度不足100人/km，的县，GDP达到6亿元这三个指标，根据 GDP缩减指数⑴调整后，以2000年价格计算的标准分别为14.60、 11. 68和8. 76亿元安徽省2000年底56个县中，已经超过设市标 准的有49个，占87. 5%o只有7个县的GD卩未达到设市标准安徽 省的经济发展在我国居于中下水平“第五，县域指标与设市标准关系不大在宏观上“城市”是个“点”，而不是一个“面”，“县”是一个 “面”而不是一个“点”我国“市”的概念远远偏离了 “城市”的 概念，“镇”的概念远远偏离了 “小城镇”的概念现在“设市标准” 里讲的是“市”并不是“城市”！二、 中国亟需研究、颁布新的设市标准长期缺乏设施标准带来的问题由于这套设市标准问题比较多，不能够符合中国城市化快速发展 的需要，早在1998年就已经停止执行。

但是，乂没有相应的新设施 标准出台，导致中国在1998-2005年长达7年的时间没有增加一个 新的城市，三、 中国设市标准的建议对修订设市标准的考虑原则：市镇设置标准要把握的总原则是“三要冬要稳定少变，要简明 扼要，要抓住本质城市设置标准修改的基本思路是：简化设市标准、 统一设市标准、降低设市标准我们认为，中国设市的标准只需要考虑一个指标：常住人口达到 3万人的人口集聚区就可以设置市的建制其理由是：笫一，体现了以人为本的原则人是城市的主体，是社会经济活动的中心，是政府服务的对象 以人口这一唯一的指标作为设市标准，充分体现了 “以人为本”的原 则一个聚集区域的人口多，如果经济发展水平高，当然应当设为城 市；如果经济比较落后，政府应当通过各种方式（包括通过设置城市 的机制）促进其发展经济落后不应成为一个地方设市的障碍，反而 应当成为其设市的内在的强烈的要求设市的本质是为聚集区域的居民提供更好的公共服务，从而营造 良好的投资环境与生活环境，促进所在城市经济发展和提高居民生活 质量过高的设市标准意味着更多的居民难以享受较好的公共服务； 已经聚集了大量人口的集镇由于建设标准低、投资环境差而难以吸引 投资，经济发展严重滞后。

降低设市标准的根本目的是为了使更多的已经达到聚集经济效 益的城市通过公共服务的改善提高其发展质量，使更多的人能够在城 市化过程中受益人口是城市化的核心指标城镇人口占总人口的比重”是世界 上通行的衡量城市化水平的指标《城市规划基本术语标准》给城市 化水平的定义是：“衡量城市化发展程度的数量指标，一般用一定地 域内城市人口占总人口的比例来表示计以常住人口集聚规模为标准 来设置城市，就保证了城市之所以成为城市的根本条件第二，人口集聚规模与城市非农产业的发展有直接的因果关系 市区常住人口达到一定的规模，必然意味着市区非农产业达到一定的 水平和规模，特别是第三产业，因为3万人口的集聚本身就是一个较 大的第三产业市场因此，在市场经济条件下人口集聚规模标准可以 在相当程度上反映并能够替代其它经济指标在我国城市体系的现实 运行中，也是人口集聚规模越大，城市的经济越发达，现代化水平也 越高（参见附表4. 3 ）第三，市区人口集聚程度可以在相当程度上反映所在区域的经济 发展水平，从而可以在设置城市时忽略相应的区域性指标在市场经 济条件下，生产要索根据比较利益原则选择区位，中心城市必然是先 进生产要索积聚的首选区位。

如果区域经济越发达，工业化程度越高, 非农产业必然也越发达，非农人口集聚规模也必然越大因此，市区 人口集聚规模通常相应地反映区域经济发展水平，从而可以在考虑设 置城市标准的指标时，替代其它区城性经济指标第四，简便易行，可操作性强我们所指的市区常住人口达到3 万人，其中市区的界定以国家统计局《关于统计上划分城乡的规定》 （国统字［1999］ 114号）中关于“市区”的规定为依据所谓“常住人 口”，是指持续居住时间达半年以上的人口市区常住人口的统计简 便易行与《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（国 发［1993J38号）规定的13个统计指标而言，这一方法的可操作性强, 且不易弄虚作假，可以真实地反映出的城市化水平在现实的操 作中，衡量指标越复杂，基层作假的可能性越大，反映出来的情况就 越失真第五，3万人口是迄今为止世界上关于城镇设置标准的最高限 根据周一星教授的研究，当前在城镇设置中，有80多个国家和地区 包含有人I I下限指标（其中有50多个国家单纯以人口下限指标作为 设置城市的指标）在这些国家中，下限标准最低的是乌干达，仅100 人最高的是日本，为5万人其他主要国家的人口下限指标是：美 国为2500人，英国为3000人，法国和徳国均为2000人，加拿大为 1000人，意大利为10000万，印度和韩国均为5000人。

①实际上， 日本设市标准的人口下限也是3万人因为FI本规定的5万人的标准, 是指整个市域的人口，如果居住在中心镇区的户数占总户数的60%以 上，即大约为3万人，就可以设市②从实践上看，1995年FI本有5 万人（即市区人I I 3万人）以下的市224个，其中3万人（即市区人 口 1・8万人）以下的市68个，分别占日本城市总数（665个）的33. 7% 和10. 2%o③显然，我国现行的设市人I I标准定得太高城市设置标准太高， 直接的负面效应是大批在客观上己经具备城市发展条件的镇不能成 为城市，就不能够以城市的建设标准去进行建设，从而限制了城镇建 设的发展实际上这就相当于降低了城市的建设标准，使我国与国外 同等规模的城市相比，基础设施落后，投资环境差，居民生活质量低 而且，城市设置标准太高，使大部分建制镇觉得城市距离自己非常遥 远，是不可及的，从而放弃发展为城市的努力因此，设市标准太高, 实际上不利于城市化进程1《中华人民共和国国民经济和社会发展第I•个五年计划纲要》提出：“科学制定设市、设 镇标准，尽快形成符合市场经济体制和城镇化要求的行政管理体制载于朱错基：《关于国 民经济和社会发展第十个五年计划纲要的报告》，人民出版社2001年版第58页。

H转引自《当代》丛书编笹部：《当代的城市建设》，社会科学出版社1990年 版第116页iU根据《新五十年统计资料汇编》（国家统计局编，统计出版社1999年版）和《中%1 周一星：《城市地理学》，商务印书馆1995年版，第33-36页1 在日木的《辞林》（三省堂1993年版第867页）中，对市的定义是：人口在5万以上，居住在中心镇区 的户数占总户数的60%以上，并且具备一些必要的基础设施山此推算，日本城市中心镇区的人「I下限标 准大约为3刀人1 ［日］总务厅统计局:《日木的统计h 1997年版,第17页国统计年鉴2001》（国家统计局编，中国统计岀版社2001年版）的资料，安徽省1991—2000 年的名义GDP指数为461.7%,实际GDP指数为316.2%,缩减指数为146.03%iv 2000年，安徽省的人均GDP居全国第22位，相当于全国平均水平的70.5%；城镇居民 人均可支配收入和农村居民人均纯收入分别居全国第20位和19位v国家质量技术监督局和中华人民共和国建设部联合发布：《城市规划基本术语标准》（中 华人民共和国国家标准），建筑出版社1999年版，第2页。