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澳大利亚私立高等教育机构监管政策变迁的历史沿革与特点分析 摘要：澳大利亚政府对私立高等教育机构监管政策变迁的历史轨迹与公立高等教育占主导地位的国家有诸多相似之处，都经历过从“排斥”或者说“边缘化”到“被动接受”再到“标准化引领”的过程该文从历史演进的视角慎思澳大利亚政府对私立高等教育监管政策变迁的动因与导向，进而总结澳大利亚政府监管政策的特点：通过间接管理方式控制私立高等教育机构逐利行为的度；通过诱致性制度强化公私立高等教育机构的竞争与合作；通过分类资助引导私立高等教育机构质量优先发展关键词：私立高等教育机构，监管政策，历史沿革，特点基金项目：2016年国家社会科学基金一般项目“营利性与非营利性民办职业院校分类管理配套政策的耦合机制研究”（16BGL167）一、问题的提出20世纪90年代以来，美国营利性私立高等教育机构的崛起，为私立高等教育的发展提供了一个颇具争议的新途径，也加速了私立高等教育由一元体系向二元体系的转变我国于2017年9月1日正式实施新修订的《中华人民共和国民办教育促进法》，第一次在法律层面确立营利性民办教育的合法性，这意味着民办教育分类管理改革的国家顶层设计基本完成。

但是，在实施环节仍然存在诸多操作性困境，从历史演进的角度分析澳大利亚政府对私立高等教育机构监管政策的变迁，有助于反思我国民办教育分类管理制度实施过程中的问题澳大利亚高等教育体系与我国有着明显的区别，提供高等教育的机构主要分为两大类型：一类是科研和教学并重的综合性大学或学院，这种类型以公立大学为主，仅有3所私立大学；另一类是以教学为主的专门学科的非大学高等院校（NUHEPs），其组成结构更加复杂多元，既有政府所创办的公立非大学高等院校，又有私人或慈善团体捐资创办的非营利性私立非大学高等院校，也有教会创办的各类学院，还有营利性教育集团或私人投资创办的营利性私立非大学高等院校目前，澳大利亚119所非大学高等院校中有68所属于私立性质，这其中有65所隶属于不同的营利性教育集团就澳大利亚私立高等教育机构而言，包括3所私立大学和68所私立非大学高等院校，它们都能提供高等学历学位教育，但是营利性私立高等教育机构不能获得政府提供的经常性公共资金澳大利亚除了综合性大学和非大学高等院校之外，还有提供高等职业教育的技术与继续教育学院（TAFE），这类机构是在培训机构（RTO）中注册，并不属于高等院校范畴，因此本研究并未将其纳入研究范围。

2018年澳大利亚高等教育质量与标准署（TEQSA）发布的《高等教育机构统计报告》显示，澳大利亚共有176所通过认证注册的高等教育机构，共计招收1，482，684名学生其中，43所大学属于“自行认证机构”（SAA），拥有较高的大学自治权，招生人数占到总招生人数的91%；133所高等教育机构属于“非自行认证机构”（Non-SAA），包括65所营利性私立高等教育机构、54所非营利性高等教育机构和14所高等技术与继续教育机构[1]澳大利亚私立高等教育机构的招生人数相对较少，但其增长速度非常快2008年私立高等教育的增长率达到20.8%，而公立大学仅为2.6%，私立高等教育机构的数量也从2000年的5所增长到2008年的约150所[2]2011年私立高等教育机构增长到170所，其后澳大利亚高等教育质量与标准署对私立高等教育机构进行审核，撤销一批私立高等教育机构的注册，少数机构自行关闭，大型私立高等教育机构开展兼并收购，到2018年澳大利亚的私立高等教育机构减少了47所[3]虽然机构数量明显下降，但是大型高等教育集团发展迅速，如卡普兰高等教育集团、纳维教育集团和IDP教育集团等全球顶尖教育服务机构。

值得关注的是，罗瑞特亚洲教育集团（Laureate Education Asia）于2013年在阿德雷德（Adelaide）中部投资创办的澳大利亚托伦斯大学（TUA），是43所澳大利亚大学中唯一的营利性私立大学二、澳大利亚私立高等教育机构监管政策变迁的历史分析澳大利亚私立高等教育机构的发展与高等教育市场化进程有着密切的相关性，并在澳大利亚政府出台私立高等教育政策的历史变迁中渐次发展这种变化与澳大利亚高等教育政策和民众的教育选择保持一致，同时，也代表着各利益相关者之间的博弈过程一）私立高等教育机构形成期的各方博弈：二战后到1988年1901年颁布的《澳大利亚联邦宪法》明确规定，教育的具体管理权归于各州的教育行政部门因此，在二战之前，各州的高等教育机构很少获得联邦政府的资助，联邦政府也无权干涉各州的具体教育事务直至1944年，澳大利亚政府发布沃克委员会提交的《沃克报告》，为联邦政府参与各州教育事务提供了法理依据，联邦政府通过财政资助的方式逐渐控制各州高等教育的领导权1972年，惠特拉姆政府采取取消大学学费、实行免费高等教育的教育政策，提供非竞争性联邦政府助学金，[4]并宣布联邦政府单独承担大学和高级教育学院的教育资助。

从1974年开始，联邦政府对大学的拨款占到学校办学费用的90%[5]这一阶段澳大利亚私立高等教育的发展特征可以总结为由政府主导、国有化和去私立化，而联邦政府承受着巨大的经济压力1975年至1983年弗雷泽自由党-国家党联盟执政期间，澳大利亚联邦的福利支出增加了46%，而其他社会性支出却下降了27.5%[6]从20世纪80年代起，澳大利亚的公共政策价值取向从各种形式的国家干涉主义转向更具活力的新自由主义，要求政府放松对教育的管制，引入市场竞争机制，发挥私立教育的作用这种转变直接导致澳大利亚高等教育政策的变化，为私立高等教育的发展提供了政策机遇1983年，霍克政府推行了一系列改革措施对于在高等教育领域是否发展私立高等教育机构，政府内部存在极大争议，前后两任就业、教育与培训部部长苏珊瑞安（Susan Ryan）和约翰道金斯（John Dawkins）持有不同的态度苏珊瑞安坚决反对发展私立高等教育机构，认为这种机构仅是消耗联邦公共资金，但其所起到的作用并不如公立高等教育机构，甚至会对澳大利亚高等教育统一的高质量标准产生损害[5]相比之下，约翰道金斯并不将私立高等教育机构视为对现行高等教育体系的威胁，因为“在一个以广泛和高质量的公共供给为主的高等教育制度下，私立高等教育需要大量的资本投资，收益很少甚至没有回报，因为仅靠收费实际上不能平衡其办学成本”[5]。

20世纪80年代末到90年代初，澳大利亚政府对待私立高等教育的政策导向从国家化和公立化转向鼓励私立高等教育机构的创办来扩大高等教育经费来源，以满足民众不断增加的高等教育需求，私立高等教育机构发展的制度环境开始形成1988年，澳大利亚政府颁布《高等教育资助法案》，明确私立高等教育机构的合法地位，从国家层面的法律上赋予私立高等教育机构自主管理的权利[7]（二）私立高等教育机构发展期的政策调整：1989年到1995年1988年，澳大利亚政府颁布《高等教育——一份政策声明》，合并原有的高等教育双轨体制，建立统一的国家高等教育体系，而私立高等教育机构也被纳入其中此时，在联邦政府和州政府的法律文书中都将私立高等教育机构称为“其他机构”，“高等教育私人提供者”“私人提供者”“私立高等教育提供者”等称呼交替使用来形容此类高等教育机构[8]1989年，联邦政府出台《高等教育贡献计划》（HECS），高等教育收费制度促使高等教育机构进入市场化发展阶段，高等教育资助方式和政策环境发生巨大变化，为私立高等教育机构的发展提供了重要契机1985年，霍克政府正式实施对海外留学生全额收费制度，鼓励大学用海外留学生的学费收入弥补办学经费的不足，并允许公立大学与私立高等教育机构共同开发市场化课程。

在1987年颁布的《高等教育：政策讨论稿》中首次提出教育是一种产业的观点，要求高等教育机构拓宽办学经费来源渠道此时，联邦政府对待私立高等教育机构采取“权力下放”的政策，将私立高等教育机构的管理权归于各州政府，而州政府通常仅要求私立高等教育机构符合公司法的规定、通过州或者地区的课程认证即可创办因此，20世纪80年代末到21世纪初，澳大利亚私立高等教育机构沿着两条路径快速发展：一条发展路径是在州政府扶持下创办高质量的非营利性私立大学坐落于昆士兰州黄金海岸的邦德大学是澳大利亚第一所私立大学，在澳大利亚邦德公司创始人亚伦邦德（Alan Bond）和日本电子工业国际公司总裁高桥原森（Harunori Takahashi）的共同倡议下，于1986年创建，并获得昆士兰州总理约翰彼得森（John Beark Peterson）的大力支持1987年4月9日，昆士兰州议会通过《邦德大学法案》，确保邦德大学的合法地位和独立性，邦德大学成为澳大利亚第一所非营利性私立大学，打破了公立大学一统天下的局面之后，新南威尔士州和西澳大利亚州政府也出台了鼓励非营利性私立高等教育机构发展的政策另外一条发展路径是与公立大学合作、承接学位课程或共同开发特定课程的混合私立高等教育机构。

随着海外学生逐年增加，公立大学的教育资源无法满足其对特定课程的需求，例如英语、商业和经济学等课程，部分公立大学将过剩的课程需求外包给营利性私立高等教育机构来完成，可以说这类私立高等教育机构的发展是满足过剩需求的产物1985年，位于西澳大利亚的盐池国际校园（WA）最早提议发展混合式私立高等教育机构，随后澳大利亚商业和技术研究所（AIBT）以及国际管理研究中心（ICMS）开始承接公立大学的外包课程[5]企业投资高等教育的愿景和联邦政府“自由放任”的政策导向为私立高等教育机构提供了宽松的发展环境但是，私立高等教育机构教育质量低下问题以及盲目扩增低端私立商学院和预科学院的“烂苹果”现象引发了澳大利亚社会各界的担忧，呼吁联邦政府出台全国统一的教学规范与标准1991年，联邦政府颁布《海外学生教育服务（教育提供方登记和财务规章）法》之后，出于维护国际声誉和保护海外学生利益的考虑，要求各州和地方政府负责监督课程注册，保障教育质量另一方面，随着私立高等教育机构的逐年增加，对于获得政府财政补贴和统一认证的呼声也越来越高1991年10月，澳大利亚政府颁布《高等教育：90年代的质量和多样化》，要求建立高等教育质量保障机制和高教机构之间的学分转换系统，为私立高等教育机构的进一步发展奠定政策基础。

三）私立高等教育机构监管体系形成期的质量保障：1996年到2009年1996年3月11日，自由党的党魁约翰霍华德（John Howard）在大选中获胜，其为政举措之一就是极力推行公共部门私有化改革，认为公共服务应该处于竞争的环境之中让消费者进行选择，而教育改革势在必行1997年1月，教育部长阿曼达瓦恩斯通（Amanda Vanstone）上任之初就委任罗德里克威斯特（Roderick West）组建教育研究委员会，对澳大利亚高等教育进行广泛调研并提供政府咨询报告，之后澳大利亚政府出台了对高等教育市场化影响重大的政策文件——《大众定制时代的澳大利亚高等教育》[9]该文件着重探讨联邦政府对高等教育机构的拨款方式改革，从而提升高等教育机构的市场化水平和竞争力，提出发展成为“完全的经济市场”，根本宗旨是提高联邦政府拨款的使用效益随后，霍华德政府放开了高等教育机构自主设定学费的权力，加大了对私立高等教育机构的资助力度2003年，澳大利亚政府发布《我们的大学——支撑澳大利亚的未来》，提出两种新型的联邦助学贷款方式：一是面向公立高等院校和通过认证的私立高等教育机构中全额支付学费的学生提供“全额自费—高等教育贷款计划”（FEE-HELP）；二是面向到海外接受学位教育的学生提供“海外学习—高等教育贷款计划”（OS-HELP）。

该改革方案在同年颁布的《高等教育支持法案》中得以实施，从而明确联邦政府对私立高等教育机构的学生给予资助的基本政策随着联邦政府介入私立高等教育机构的发展，澳大利亚私立高等教育机构的职能分化和多元。