浅谈从“花园城市”到“花园中的城市”.doc

浅谈从“花园城市”到“花园中的城市”=“news_bd”> 　　新加坡2014年土地面积约718平方公里，总人口550万人，人口密度为7600人/平方公里作为赤道热带城市岛国，新加坡淡水、土地及各种自然资源匮乏，国家发展具有天然的局限1965年独立以来，新加坡政府一方面推动经济结构转型升级①，从根本上改变经济发展与环境保护二者竞争性目标的关系，减轻人口和经济增长对自然生态的压力;另一方面积极有效地推行城市绿化、美化计划，将城市环境绿化和维护上升到国家发展战略高度，并成为国家治理的有机组成部分，实现了环境保护和经济发展的双重可持续性 　　新加坡建国近五十年，实现了从起初贫穷落后的第三世界国家发展成如今的全球新兴发达经济体和中心城市之一，以可持续发展和绿色宜居吸引着全球人才、企业、商旅和投资，也为国民提供着优良的生活品质和美好的生活工作环境(刘宏、王辉耀，2015)新加坡城市国家的治理模式是学术界和政策制定者关注的焦点之一，而本文所侧重的城市环境绿化政策则是其实现花园城市 (Garden City)和迈向花园中的城市(City in A Garden,CIAG)的起点和基础，是新加坡城市治理的重要战略组成部分。

本文首先介绍新加坡从花园城市到迈向可持续发展的花园中的城市的政策演变，解析花园中的城市特点及其与花园城市的关联，随后探讨政府的绿化城市和提升环境品质的理念、实施机制与具体个案，最后总结新加坡经验对中国政府环境治理和建设的启示 　　一、新加坡城市环境：从花园城市(Garden City)到花园中的城市(City In A Garden) 　　‘花园城市’新加坡的称谓于20世纪80年代闻名于世，这项成功起源于60年代独立之初新加坡领导人李光耀的构想他提出把新加坡打造成具备第一世界城市标准的东南亚的绿洲，通过清洁、绿化的环境优势吸引世界投资和商旅，实现新加坡经济从第三世界向第一世界的跨越(Lee，2000)随着花园城市成为现实，90年代末新加坡政府又提出了花园中的城市愿景，并且正在花园城市基础上，注重生态自然的保护和连接城市环境的绿色空间、使其网络化和系统化，迈向世界级花园中的城市 　　(一)二十世纪六十至九十年代：建造花园城市 　　新加坡独立后即进入快速的工业化和城市化，政府着力发展经济、创造就业和实现居者有其屋，致力于改善城市基础设施和人民生活水平同时，应对人口增长和城市扩张导致的自然生态收缩和退化，以及钢筋水泥建筑和路桥设施林立的城市形貌，政府积极主动地调整价值取向，在经济发展的同时展开城市环境的绿化运动(Greening Movement)。

1963年，总理李光耀发起了第一次植树运动，标志着新加坡五十年来全民参与的绿化运动的兴起，此后，树木和灌木被广泛种植在路旁和道路隔离带上，通过路面绿化奠定了新加坡花园城市的基础;1968年，政府在向公众解读环境公共卫生法案时首次提出把新加坡转变成清洁而葱绿的花园城市的目标②城市绿化依托土地整体性使用规划(概念规划和总体规划)和布局，除保留足够的发展用地和自然保护区之外，政府严格规划各类指定专门用途的土地使用的性质和强度，利用商用和民用建筑的成片、集中和高层高密度设计，对留出的地面空间进行植树绿化 　　1970-1980年，城市美化项目引进多样和色彩丰富的植物品种，是打造花园城市的重要一步1973年，由政府各部委和法定机构的高级官员组成的花园城市行动委员会成立，负责统筹协调政府各相关部门规划执行、市区重建、公屋建设和工业开发中的绿化行动，这标志着花园城市已上升至国家战略(Yuen,1996)70年代的另一个主要特征是，政府开始主动规划开发各类公园及配套设施，使休闲性开放空间成为城市的主体设计，以满足人们生活休闲的需要20世纪80、90年代，新加坡跻身亚洲四小龙的行列，环境方面经过20多年的绿化美化，各类公园和开放空间用地不断增加、娱乐设施配套升级，城市景观苍翠葱郁。

城市的富足使其发展规划更注重人们生活品质的提升依据80年代关于开放空间的理念，即公园、绿色空间、开阔空间和闲置空间应被视为网络化、一体化的绿色系统，既有无形和潜在的经济价值，又宜于满足公众生活品质提升的需求(UN，1989)由此，90年代初新加坡开始建设全岛公园网络连道系统;实施绿色和蓝色规划连接城市绿道和水流河道，城市建设体现以人为本的理念(URA，1991)1992年绿色计划以平衡环境保护和经济发展为宗旨，同时期，300公顷各类型公园和开放空间得以兴建(Johnson，2008) 　　总的来说，1960-1990年新加坡花园城市建设采取实用主义原则，以经济目标为导向，在技术上采用人工设计、装饰和塑造城市环境，实现记录在册树木140万株，植被区10000公顷，为新加坡陆地面积的14%，这其中包括3318公顷的公园、公园连道和开放空间以及3327公顷的自然保护区，全岛公园绿道达200多公里，城市景观繁茂葱翠 　　(二)新世纪以来的变迁：迈向花园中的城市 　　新加坡国家公园局(National ParksBoard, NParks)是花园城市建设的主要负责机构③，它隶属于开发建设国家基础设施的国家发展部(National DevelopmentMinistry)而非人们通常认为的环境与水资源部。

1996年时任国家公园局首席执行官陈伟杰博士最早提出花园中的城市(ACity In A Garden)概念，1998年新加坡《海峡时报》将之作为国家发展新方向予以报道，④此后市区重建局和可持续发展部际委员会(Inter-Ministerial Committee onSustainable Development)⑤等重要国家机构制定发展规划时，如2008总体规划(Master Plan 2008)(URA，2008)和2009《永续新加坡蓝图》(IMCSD，2009)都将之列为城市国家的长期战略目标2002年，新加坡环境部出台2012新加坡绿色计划(Singapore Green Plan 2012，SGP2012)，作为十年期环境治理蓝图提出城市环境不仅应绿化清洁，更应面向未来、实现可持续发展(Chua，2002)，为此后新加坡花园中的城市提出及其建设提供了可持续发展的理念支持 　　新加坡花园城市拥有优化的布局结构和完善的绿化体系，是政府几十年努力积淀的环境基础设施(EnvironmentalInfrastructure)花园中的城市是在花园城市基础上进一步增强城市绿化和街景美观，强化城市国家的身份特征，通过城市自然生态系统的保护和发展升级花园城市。

具体来说，就是将目前矩阵式的公园绿地系统、绿化系统⑥和扩大的水域空间相互连接，形成网络化、一体化的回归自然的生态空间它的实现基于三个基本原则：一是使城市坐落于绿色无处不在的热带森林景观中;二是发展生机盎然的城市生态系统，使其在公园、花园、自然保护区和空中绿化无缝连接的绿色城市景观中蓬勃发展、欣欣向荣;三是让人们对高品质的生活环境和社区有归属感和拥有感(Auger，2013) 　　花园中的城市目标最大的挑战不仅是要延续花园城市建设，通过植物绿化美化城市，柔和冷硬的城市环境，更重要的是注重自然生态遗产和生物多样性的保护，将之延续扩展至已有自然保护区之外、融入到城市的人居生活空间——这是对环境建设范式的改变，要求城市进一步增强公园、公园连道系统建设和街景绿化(特别是垂直绿化和空中绿化)，修复和提供适宜生物栖息的环境地貌同时，培育公众对社区的归属感和主人翁意识，使保护和回归自然成为全体公众，特别是年轻一代认同和参与的行动 　　打造花园中的城市是新加坡国家发展新的战略目标，它是在花园城市基础上，使城市与自然完整融为一体，让花园从城市的点缀变为城市的轮廓，它的实现将使新加坡拥有独一无二的城市国家风貌，既服务于吸引全球投资和高端人才、建设全球中心的经济目标;又兼顾为人们提供良好的生活环境品质和生态关怀，体现了人与自然和谐共生的思想，从根本上坚持了可持续发展的原则。

　　二、新加坡政府打造花园城市和花园中的城市的理念 　　李光耀认为优质的城市环境是对未来发展成本-收益最优的投资，今天新加坡花园城市成果和花园中的城市愿景正是在领导人和政府的主导作用和基本理念指引下逐步实现的 　　(一)城市环境优质和可持续发展是经济成功的前提和基础 　　新加坡独立时，政府面临资源局限、基础设施匮乏、经济停滞和高失业困境，引进外资是推动经济的唯一办法为此，李光耀提出将新加坡建设成清洁、绿化的城市，使之区别于马来西亚、印度尼西亚、越南等邻国，为竞争获得外资集聚比较优势(Lee，2000)由此，城市绿化运动逐渐展开，花园城市设想逐步变成现实政府特别注重环境和经济的双重可持续发展，李光耀在20世纪60、70年代就强调经济活动对环境的影响要最小化，让环境与经济发展相兼容新加坡第一个概念规划(1971年)就在土地使用上为城市未来发展预留和保证绿色区域，环境治理也始于70年代，以公共卫生、废物管理、污染控制和能源效率为主要领域，日渐实现水和空气的清洁和安全 　　目前，新加坡被世界银行评为全球最适宜经商的国家，其优势除了高效的政府和可预期的易商政策，良好的基础设施和集聚的全球高端人才，更基础的是花园城市绿色宜居的环境品质(Auger，2013)。

在其他国际评级机构的榜单中新加坡也表现优异，譬如名列瑞士国际管理发展学院(IMD)2014全球竞争力第三位;美世(Mercer)生活质量调查中2014年亚洲第一;ECA国际人力资源咨询公司2012年亚洲外派员工调查的世界最佳城市等，这些都是优质环境服务于经济成功的有力证明 　　(二)绿色植被是国家发展不可或缺的构成元素 　　新加坡政府特别重视植被和绿茵的规划和建设，使其在城市化进程中比重不断增加1986年全国人口270万，国土面积666平方公里，植被率为36%，而这一比率在人口达到460万，国土经填海造地达到700万平方公里的2007年反而增长至47%土地规划(概念规划和总体规划)从整体上注重绿色空间的预留和保护如在2001年概念规划中，市区重建局计划在未来40-50年将绿色空间由2500公顷增加至4500公顷，2003总体规划进一步提出再增设1200公顷绿色空间和120公里全岛公园绿道以衔接现有18个自然区域和4个自然保护区同属于国家发展部的市区重建局与公园局达成共识，认为保护自然遗产和扩大绿色空间是新加坡成为独特和充满活力的城市的关键，既满足人们生活休闲娱乐需要又是经济发展的支持(MND，2013)。

新加坡的树木、花园和公园系统由国家公园局作为绿色资产进行统一管理，随着绿色空间的不断建设发展，保护自然和绿色空间的生物多样性已上升为主要的政策目标(Ng，2008) 　　简言之，花园中的城市最根本的涵义是可持续发展，它是增加绿茵、水道和保护自然遗产的绿色发展，最少能源损耗的高效发展，以及零污染的清洁发展,是为了实现经济增长长期化和生态环境可持续化的双重目标迈向花园中的城市坚持可持续发展的原则，将实现经济机会、活力和优质生活在城市中的有机结合 　　(三)动员全社会参与是优质城市环境的支撑 　　新加坡政府在城市绿化中重视公众、政府和私人部门(People, Public and Private)三者的伙伴关系，注重政府主导，企业和社会共同参与这一进程是与国际上环境管理的范式变迁(从管理、参与式管理到治理)相一致(杨立华、张云，2013)政府在花园城市发展和维护中主要负责园林规划建设和管理、文化创新、技术支持和教育科普等，如由公园局维护历史悠久的新加坡植物园，指导滨海湾花园等国家级项目。