吉尔吉斯斯坦社会保障“名义账户制”：运行10年经验与教训.doc

吉尔吉斯斯坦社会保障“名义账户制”：运行10年经验与教训吉尔吉斯斯坦社会保障“名义账户制”：运行10年经验与教训郑秉文、胡云超　　【内容提要】　10年前,吉尔吉斯斯坦在世界银行等国际经济组织的帮助下,对从苏联继承下来的传统社会养老制度进行了艰难的改革,其主要成绩是引入了名义账户制度10年来,吉尔吉斯斯坦名义账户制度改革虽然暂时缓解了其经济和社会转型初期暴露的突出矛盾,但由于种种客观原因和制度设计问题,吉尔吉斯斯坦并没有从根本上解决社会养老体系内部存在的问题,名义账户制度运行存在许多制度障碍,改革不彻底,未来的政策改革仍然任重道远　　【关键词】　吉尔吉斯斯坦　养老制度　名义账户　社会保障改革　转型经济　　【作者简介】　郑秉文,1955年生,中国社会科学院拉丁美洲研究所所长、教授,博士生导师;(北京,100007);胡云超,1966年生,中国浦东干部学院教授、博士上海　201204)　　在世界社会保障制度改革的大潮中,共有7个国家引入了名义账户制这个崭新的制度在绝大部分国家运行良好,但在吉尔吉斯斯坦显得很不如意究其原因,既有国情的问题,也有制度设计的问题,还有政府执行力的问题一　社保制度改革:急迫性和必要性　　(一)社保制度改革的经济背景　　吉尔吉斯斯坦共和国2002年人口大约有500万,人均GDP 300美元左右,是中亚地区比较贫穷和欠发达的五个国家之一[1]。

1991年8月脱离原苏联成为独立的国家,经济体制走上从计划到市场的转型发展道路像其他大部分原苏联和东欧国家一样,物价改革带来了恶性通货膨胀,1993年,吉尔吉斯斯坦国内通货膨胀率达到高峰1 363%,此后,物价缓缓回落,到1996年通胀率基本稳定在35%左右1991~1995年经济总量有较大下降,GDP较独立前下降了将近一半[2]　　从2000年开始,经济重新走上增长的轨道,到2001年,经济基础相对改革前而言比较稳固,表现为宏观经济和汇率稳定,财政赤字减少,货币政策约束力增强,自独立以来首次将通货膨胀率控制在一位数上(见表1)2002年,全球经济增长放缓,吉国经济再次受到影响　　虽然在过去几年里,吉尔吉斯斯坦经济得到了一定程度恢复和增长,但它仍是世界上最贫困的国家之一,2001年尚有56%的人口处于贫困线以下,23%人口处于极贫线以下,农村的贫困状况尤为严重,据世界银行统计,吉尔吉斯斯坦贫困人口的3/4生活在乡村和山地地区　　(二)改革前社保制度的基本运行状况　　吉尔吉斯斯坦社会保障体制从苏联那里继承了下来,国家承担社会成员养老的主要责任,执行单一的DB型现收现付制度,由国家集中管理和 运营,退休人员领取养老金水平按照规定的收入替代率,退休年龄男性60岁,女性55岁。

1998年年底至1999年年初,吉尔吉斯斯坦政府提出用9年时间分阶段把公民退休年龄延长3年的建议,此项政策改革最后得到了议会的批准　　吉尔吉斯斯坦领取养老金人口在1994年前一直呈增加态势,从1994年起开始下降,到1998年,共有59万人领取养老金,大约占全部人口的12%工作年龄人口与退休人口的比例为5.3比1(赡养率),2002年,该比率提升到6.4比1,人口年龄还比较年轻,老年人口负担不重但是,这样的优势随着时间的推移也将逐渐消失,由于出生率的下降、死亡率降低以及移民量的减少,人口的年龄形态变化很快,对吉尔吉斯斯坦这样一个正在转型中的经济体影响很大世界银行估计,到2050年吉尔吉斯斯坦老年人口比例将占总人口的23%[3]此外,尽管年轻人口比例较大,但由于经济发展速度不够理想,在岗就业人口总量并不大,所以,养老金缴费人口与60岁以上人口的比例仅为2.4比1,赡养负担还是很重的[4]　　1995年和1996年,养老金支付总额分别达年度GDP的7.5%和7.6%,此后福利支出规模有一定程度下降,例如1998年下降到7.3%此外,养老金缴费增长也一直落后于名义工资的增长,1995~2002年个人缴费增长率为260%,但平均工资增长率为413%,其中原因之一是很多中小型企业员工缴费不全,其二是农业部门中的小型实体是按照土地面积缴纳税收及社会保险费的。

国家规定的社会保障缴费率为39%,其中雇主的缴费率为33%,雇员为6%这些缴费涵盖了养老、伤残、医疗、失业等各项福利自2000年起,吉尔吉斯斯坦开始逐步降低过高的缴费率,并在1997年的改革规划中,要求在2003年实现社会保险的收支平衡(参阅表1)[5]　　表1　　　　　　　　　　　　　　　　　　吉尔吉斯斯坦社会保险缴费率变化(%)年　份 2000 2001 2002 2003 总　计 39 38 37 34.5 其中:养老和伤残 32 32 32 29.5 　　 医　疗 2 2 2 2 　　 失　业 2 2 2 2 　　 其他保险 3 2 1 1 雇主缴费率 33 32 30 27.5 雇员缴费率 6 6 7 7 　　数据来源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank.　　吉尔吉斯斯坦养老金制度是单一支柱的综合养老福利,但在这个养老金支柱内部存在复杂性,其复杂性之一是社保缴费不只提供退休养老金福利,其他类别福利缴费与养老金缴费混合在一起,表1中的费率区分实际是改革后划分的;复杂性之二是该系统内部有“特别待遇养老金(PrivilegedPensions)”和“优惠缴费率养老金(PreferentialTariffs)”。

所谓“特别待遇养老金”是指可以比法定退休年龄提前5到10年退休而领取正常养老金在吉尔吉斯斯坦国家的高原地区,国家允许女性公民45岁退休、男性公民50岁退休领取正常养老金,据统计,领取特别待遇养老金的人数大约占全部退休人数的20%,到现在为止还在不断增加优惠缴费率养老金”是指农业部门雇员的养老金缴费率直到1998年,吉尔吉斯仍允许农业部门雇员可以按照比正常缴费率低10%的优惠缴纳养老金费用,而且缴费的计费基数是最低工资,而不是个人实际工资收入这样,就造成缴费收入与个人养老金权益间的巨大缺口,例如,1997年农业部门累积缴费1 900万索姆,但当年积累起来的养老金权益却达8 000万索姆1998年后,对优惠缴费率进行了改革,规定农业部门工人的缴费率不低于土地税的收入,但这项改革并没有显著增加养老金缴费收入,农业部门的缴费收入大约只相当于应缴收入的64%特别待遇养老金和优惠缴费率的存在导致吉尔吉斯斯坦养老基金严重缺口[6]　　(三)旧制度存在的最大问题:养老金赤字难以消除　　吉尔吉斯斯坦负责养老基金管理的部门称为“社会基金(The Social Fund,简称SF)”,于1993年正式设立,负责征收社会保险缴费及发放养老金及其他各项社会福利(吉国同时把社保基金也称为“社会基金”)。

1997~1999年间制度收入大约是当期支出的76%~83%近年来,社会基金支出总额占GDP比例在7%~8%之间,其中支出赤字规模大约占GDP的1.5%这样一个赤字水平对人口相对还比较年轻的国家来说是严峻的,养老金赤字靠政府一般财政收入转移弥补,因此,领取人常常不能及时领到自己的养老金(其他福利),养老金拖欠现象比较严重原因是多方面的,其中缴费人数少是重要原因(虽然工作年龄人口的比例较大),养老金的替代率也在逐年下降,政府并没有采取调减福利水平的措施,替代率的下降是因为物价上升、通胀率抬高造成的　　表2　　　　　　　　　　　　　　　　　　　吉尔吉斯斯坦人口赡养率有关数据项　　目 1995 2002 工作年龄人口(20~59) / 60岁以上 5.7 6.4 工作人口/ 60岁以上 3.7 4.6 缴费人员/ 60岁以上 2.2 2.4 缴费人员/退休人员 1.8 2.3 缴费人员/退休及伤残人员 1.6 2.1 平均养老金/平均工资 66% 40% 　　数据来源:Edward Palmer(2007), Pension Reform and theDevelopment of Pension Systems: An Evaluation of World BankAssistance. IEG, World Bank.　　社保基金为现收现付制模式,由4个相对独 立的子基金组成:养老基金(The Pension Fund)、社会保险基金(Social Insurance Fund)、就业基金(Employment Fund)和医疗保险基金(MedicalInsurance Fund)。

其中养老基金占社会基金的大头,以支出为例,养老金支出占福利总支出的84%~87%[7]　　吉尔吉斯斯坦独立后的最初几年里,退休人口急遽上升,20世纪90年代中期以后,领取养老金人口总量比较稳定,甚至还有一定程度的下降,这与吉尔吉斯人口结构变化相一致,二战期间出生的人口从90年代开始进入退休年龄,一直到2002年至2004年间,这些人是退休群体的主力军虽然吉尔吉斯斯坦目前的社会赡养率不高,但现期养老金人口规模相对于其经济发展水平和总人口规模还是相当高的　　由于受到人均GDP较低状况的制约,吉尔吉斯斯坦提供的养老金水平并不高养老金替代率从1994年的63%下降到1997年的45%,2002年下降到40%根据社会基金1999年调查的数据,老年人月均养老金收入为410索姆,为平均工资的42.3%;基本养老金200索姆,为平均工资的20.6%国家设定的一般贫困线为月收入612索姆,为平均工资的63.1%;基本生活线(购买食品)为321索姆,为平均工资的33.1%由此可见,如果养老金收入是退休后的唯一生活来源,则退休者将不可避免陷入老年贫困由于物价上涨 很快,工资增长赶不上物价的上涨,退休金缩水情况非常严重,因此,虽然社会基金存在赤字,政府也无法再削减养老金水平[8]。

二　城乡差距的障碍:社保模式选择的争论　　(一)二元结构是社保改革的一个巨大困难　　从苏联独立出来的转型国家养老金制度改革,都面临着诸多不利因素制约,如不成熟的资本市场、经济结构转换引致的严重失业问题、历史上过于慷慨的养老金待遇承诺等对吉尔吉斯斯坦来说,这几种不利制约因素更加明显,尤其是农业人口的养老金待遇问题　　与其他大多数经济转型国家一样,吉尔吉斯斯坦国内存在巨大的城乡差距,乡村居民的收入远低于城市居民的收入表现在养老金缴费上,城市居民与乡村居民也完全不同城市居民按照工薪收入缴纳养老金费用,而农业工人的合作经济组织缴纳的是土地税,其中的25%属于社保基金的收入当把吉尔吉斯斯坦养老金分成城市和乡村两部分并分别进行精算预测时,城市居民的缴费和福利支付在人口变化不大的情况下,即使没有经济加速增长,也可以持续40年,有良好的可持续性农村情况就完全不同,现在的缴费和福利支付根本不能匹配,加上农村人口的出生率相对较高,农业劳动生产率又相对较低,养老金赤字规模非常大[9]因此,吉尔吉斯斯坦现有养老金体系被称为“团结制度”(Solidarity System),即该体系存在着显著和持续的城市向农村补贴、转移的现象。

我们知道,吉尔吉斯斯坦总体上还是一个农业国家,有64%的人口生活在农村按照现有的养老金制度设计,农村地区居民缴费1索姆可以领取11索姆的福利由于存在着较大的缴费与收益之间的差距,吉尔吉斯斯坦社保基金就必然存在这庞大的赤字　　(二)吉尔吉斯斯坦社会养老制度模式选择的争论　　经济学家已经有相当多的研究集中在不同养老金制度的精算效。