推进我国政府绩效管理.docx

推进我国政府绩效管理 政府绩效管理是创新政府管理方式和加强政府自身建设的重要手段党的十八大报告提出：“创新行政管理方式，提高政府执行力和公信力，推进政府绩效管理”，这标志着在未来几年内，政府绩效管理将成为深化行政体制改革和创新政府管理方式的重点内容之一由于绩效管理是从西方国家借鉴来的“舶来品”，因此，必须要结合我国政府管理实际情况逐步推进政府绩效管理，并根据我国行政体制改革和创新政府管理方式的进程持续改进和完善一 中国政府绩效管理实践的探索历程我国的政府绩效管理实践最早可以追溯到20世纪80年代，主要是由一些地方政府和基层部门自发开展的由于缺乏系统理论的指导和中央的统一部署，这些做法在名称上也不尽相同，刚开始并没有冠以“绩效管理”“绩效评估”或“绩效考核”的名称，而且具体形式也有所不同但是，从实施过程看，或多或少与近年来提出的绩效管理做法类似，也可以理解为我国政府绩效管理的早期实践从30多年的实践历程看，我国政府绩效管理大致经历了以下四个发展阶段1. 20世纪80年代初到90年代初的起步阶段这一阶段虽然还没有形成对组织绩效进行系统评估的理念，但为督促政府部门及其工作人员有效完成各项任务，一些地方政府开始实施自上而下、阶段性、运动式的大检查、大评比、专项调查等活动。

这些检查、评估活动并没有固定的评估模式与评估指标，是典型的粗放式评估虽然一些地方和部门贯彻人事部的要求，探索实施岗位责任制，并依照岗位职责对工作人员进行评估，但由于当时政府组织的岗位规范化程度低，也缺乏有效指导的规范性文件，评估实践仍具有很大的随意性与针对岗位进行绩效评估相适应，一些地方政府和部门又将绩效评估与干部考核工作结合，因此，至今国内一些地方政府和部门把绩效管理与评估工作放到组织人事部门或由组织人事部门牵头负责此外，还有一些单位开始从岗位绩效延伸到组织绩效，20世纪80年代后期开展的目标考核责任制就是这方面的探索2. 20世纪90年代初到90年代中后期的探索阶段这一阶段，政府工作的许多领域都出现了考核评估活动这时开始出现了普适性的政府绩效评估模式，其特征是绩效评估作为特定管理机制的一个环节，在很多政府机关、事业单位开始普遍应用具体包括目标考核责任制、社会服务承诺制、效能监察、行风评议等如北京市、陕西省、四川省都发布了目标管理规定；烟台市建委率先提出了社会服务承诺制，掀起了政府的“承诺”浪潮；行风评议成为政府自我约束的重要手段，不同地区把不同行业作为评议重点，如铁路、电力、通信、旅游、司法等诸多行业都曾是关注的重点对象；纪检监察部门推动效能监察，对提高政府工作效率、转变工作作风起到了很好的促进作用。

3. 20世纪90年代末到21世纪头10年的发展阶段随着政府绩效管理实践在地方蓬勃发展，中央高层领导和有关部门也开始日益重视政府绩效管理和评估的重要作用，并下决心在全国推行政府绩效管理2005年和2008年的国务院《政府工作报告》中分别提出“抓紧研究建立科学的政府绩效评估体系”和“推行政府绩效管理制度”；2008年2月，中共十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》明确提出，“推行政府绩效管理和行政问责制度”，从而把全面推进政府绩效管理工作列入了议事日程这一阶段，绩效管理的理念开始被大多数政府部门接受，一些地方政府和部门开始借鉴西方国家经验，并结合自身地区和部门的特点，在原有目标考核、社会评议以及效能建设的基础上，积极引进现代绩效管理的先进理念和做法，对原有的做法进行调整和改进，探索绩效评估体系的构建，在评估内容、评估主体、评估程序和方法等方面更加系统和科学，其特征是采用系统的绩效评估指标体系对特定的评估对象进行定期评估4. 2011年以来的全面试点和高位推进阶段如果说前一阶段政府绩效管理更多地发生于地方，中央也只是在相关文件中有所表述，那么，2011年和2012年就成为中央开始全面试点、实施高位推进的关键阶段。

2010年4月，中央纪委监察部增设绩效管理监察室，其职责包括组织开展政府绩效管理情况调查研究和监督检查工作，指导协调各地各部门绩效管理监察工作等绩效管理监察室的设立标志着中央层面终于有了主抓政府绩效管理的实施机构2011年3月10日，国务院批复同意建立由监察部、中央组织部、中央编办、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部公务员局、审计署、统计局、法制办等9个部门组成的政府绩效管理工作部际联席会议制度，进一步强化了推进政府绩效管理制度的领导体制和实施机制的保障同年6月，政府绩效管理工作部际联席会议印发《关于开展绩效管理试点工作的意见》并召开政府绩效管理试点工作动员会选择北京市、吉林省、福建省、广西壮族自治区、四川省、新疆维吾尔自治区、杭州市、深圳市、国家发改委、财政部、国土资源部、环境保护部、农业部、质检总局开展政府绩效管理试点工作，全面推行政府绩效管理制度探索并积累经验与此同时，全国各地也呈现出稳步、渐成体系的良好态势截至2012年8月，已有27个省（区、市）和新疆生产建设兵团、20多个国务院部门以不同形式开展了绩效管理工作[1]二 各地政府绩效管理实践的典型模式由于我国政府绩效管理实践是由地方政府首创并不断探索发展起来的，因此，各地各部门绩效管理的工作思路、工作方法、领导体制、运行机制等各具特色，也形成各种不同类型的政府绩效管理模式。

1.目标考核责任制模式20世纪90年代初以来，中国很多地方政府和企事业单位在借鉴目标管理（MBO）的基础上开展目标考核责任制，将其作为推动组织年度工作任务的“推手”如北京市1991年发布了《党政机关目标管理岗位责任制试行方案》，陕西省1991年出台了《机关目标管理岗位责任制试行办法》，四川省1992年发布了《四川省人民政府目标管理工作细则》据不完全统计，到1998年，全国有23个省（区、市）实行了省区市级机关目标管理，90%以上地市级机关推行了目标责任制，100多个城市实行了城市目标管理[2]目标考核责任制是一种典型的“任务导向”的政府绩效评估模式，它将目标管理与评估工具结合起来目前，我国大量政府部门开展的关键绩效指标考核（KPI）和专项内容考核，如人口、安全、节能、减排都有明确的目标约束，因此可以归为目标考核责任制模式2.社会评议模式20世纪90年代以来，中国各级党政机关非常重视机关工作作风建设为转变机关工作作风、提高政府部门办事效率、规范机关工作人员行为，一些地方和部门引入服务对象对政府部门的评议早期是行风评议，就是对某些敏感和重点领域的政府部门及其工作人员进行评价20世纪90年代末以来，沈阳、南京、杭州、武汉等城市政府，陆续开展大规模的“万人评政府”活动，其他地方政府和部门开始纷纷效仿，从而将外部评议主体正式引入政府绩效评估领域。

评议对象主要是政府的工作部门，评议内容主要是机关工作作风、服务质量、办事效率等，评估结果在当地主要媒体进行公布社会评议模式是一种典型的“公民参与导向”的政府绩效评估模式，与20世纪90年代中国一些地方政府开展的社会服务承诺制、政务公开等措施可以说是一脉相承的，对于促进公民监督政府、公民参与等发挥了积极作用3.效能建设模式效能建设，始于20世纪80年代末中国监察部门提出的“效能监察”，本意是指对各级政府和部门及其工作人员的履行职责、办事效率、工作作风等勤政情况进行行政监察后来，福建、浙江等地方政府在此基础上提出了“效能建设”，其实质是通过系统引入各种现代管理理念和做法，不断提高政府的办事效率和服务质量，提高政府能力和公务员的素质能力一些地方政府为此引入了评估工具，进一步推动了效能建设的开展效能建设模式是一种典型的“能力建设导向”的政府绩效评估模式4.党政领导干部和公务员考核模式中国历来非常重视各级党政机关领导干部和公务员的考核自20世纪80年代以来，中央根据改革开放的新形势，不断完善领导干部和公务员考核制度，明确了“德、能、勤、绩、廉”考核内容，并且将考核结果作为干部选拔任用、交流轮岗、奖惩、培训等方面的重要依据。

这种模式是典型的“人力资源管理导向”的绩效评估模式，主要分领导干部考核和公务员考核领导干部考核主要用于领导干部的选拔任用，其主要实施依据是2009年印发的《关于建立促进科学发展的党政领导班子和领导干部考核评价机制的意见》以及与此相配套的、由中组部制定的《地方党政领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》《党政工作部门领导班子和领导干部综合考核评价办法（试行）》和《党政领导班子和领导干部年度考核办法（试行）》公务员考核主要依据的是2006年起开始实施的《中华人民共和国公务员法》以及与此相配套的、2008年12月颁布的《公务员考核规定（试行）》由于政府绩效管理与针对领导干部考核和公务员考核密切相关，因此，一些地方政府侧重于从组织人事角度设计政府绩效管理方案5.专项考核评估模式为监督检查政府各类重大政策、重大项目、重点工作等的有效贯彻落实，近些年很多地方政府越来越重视绩效评估的重要性，根据工作计划安排，对工作进展情况、实施效果、资金使用等进行系统的评估比如，一些地方党委政府督查督办系统，围绕党政中心工作和重大决策部署，制定工作目标，确定考核指标体系，并根据各部门职责和各地区情况，进行目标分解和任务落实。

还有许多政府职能部门围绕自身业务的推进引入了绩效评估工具，如卫生部为各类医疗机构设立的绩效评估体系、教育部对教育机构设立的绩效评估体系、科技部制定的高新区评价指标体系等这种模式是一种典型的“项目导向”的政府绩效评估模式，它并非针对具体的部门和岗位，而是某一项任务，因此运用起来较为灵活6.全面质量管理模式提高公共服务质量和内部管理规范化是政府长期的趋势性追求源自企业管理的全面质量管理（TQM）思想正好适应了这一需要我国不少地方和部门曾引入国际标准化组织的全面质量管理体系ISO9000国家行政学院在哈尔滨铁路检察院、厦门市思明区、辽宁省林业厅及其下属事业单位试点引入欧盟国家广泛使用的组织自我评估工具——通用评估框架（CAF），取得了较好的效果国内还有一些单位在开展ISO9000全面质量管理体系的基础上开展全方位绩效评估，如北京市出入境检验检疫局整合质量管理、能级管理和绩效管理建立“三位一体”的绩效管理体系，就属于这种类型这种模式是一种典型的“全面质量管理导向”的绩效评估模式，非常强调内部规范管理，又强调外部服务质量但这种模式对组织的规范化管理程度要求较高，因此长期坚持下来的单位并不多7.综合绩效管理模式上述各种绩效管理模式往往侧重于某一个方面，如目标责任考核模式侧重于工作任务的完成；公民评议模式侧重于满足公众的需求；效能建设模式侧重政府自身建设等。

因此，近些年，很多地方政府和部门在互相交流和学习中，逐步形成了多种模式组合的综合绩效管理模式如北京市政府2009年形成的“履职效率、管理效能、服务效果、创新创优”为核心的“三效一创”绩效管理模式这种政府绩效管理模式，由于整合了各种不同绩效管理模式，不同模式互相搭配和补充，弥补了单一模式的不足，从而使评估体系更加完整、综合性强，体现了政府的整体绩效但在实施过程中，由于体系庞大，操作起来难度也较大，需要高层领导的大力推进、专门机构的组织实施和综合协调等方面的保障三 我国政府绩效管理实践的主要成效从近年来我国政府绩效管理的实施情况看，主要取得了以下几个方面的成效[3]1.在发展态势上，从自下而上的经验探索到自上而下的系统推进我国政府绩效管理的实践首先是地方政府和部门发起的21世纪初以来，青岛、福建、杭州、深圳、南通、甘肃等地就开展了以目标考核、效能建设、社会评议等多种形式的政府绩效管理实践由于是地方自主实施，在内容方面具有明显的地域特色，在组织实施方面牵头部门五花八。