法治政府建设相关司法解释综述.docx

法治政府建设相关司法解释综述 一 《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（法释〔2018〕1号，以下简称《行诉解释》）由最高人民法院审判委员会第1726次会议通过，于2018年2月8日起施行[1]（一）主要内容《行诉解释》分十三个部分，共一百六十三条，主要改动和新增规定如下[2]1.受案范围增加了5类不可诉行为[3]①不产生外部法律效力的行为②为作出行政行为而实施的过程性行为③司法协助行为④内部监督行为⑤信访办理行为2.管辖①明确专门人民法院、人民法庭的管辖权限[4]②赋予原告选择管辖权[5]③对不动产案件管辖作出了解释[6]④修改和新增管辖异议规定修改了管辖异议提出期限，从之前“应诉通知之日起十日内以书面形式提出”修改为“收到起诉状副本之日起十五日内提出”增加了不予审查异议的两种情形：其一，发回重审或按第一审程序再审的；其二，第一审中未依法提出而第二审中又提出的[7]3.当事人资格①明确原告资格本次司法解释在原告资格范围上有所扩大，赋予债权人特定情形下的原告资格、赋予非营利法人的出资人和设立人的原告资格、赋予业委会和业主的原告资格。

此外，还明确投诉举报者必须是维护自身利益才具有原告资格②明确被告资格明确开发区管理机构的被告资格、明确公务组织（村委会、居委会、高校等事业单位以及行业协会）的被告资格[8]③复议机关作共同被告情形中严谨了复议机关维持原行政行为的含义[9]4.证据规则①明确证据效力本次司法解释详细规定非法证据排除规则的具体适用情形，即什么情形属于以非法手段取得的证据另外，认可了复议机关依法收集和补充之证据可以作为被诉行政行为合法依据的证据效力②新增到庭询问规则人民法院有权要求当事人本人或者行政机关执法人员到庭接受询问[10]③新增证据妨害规则、完善责令提交证据规则原告或者第三人可以证明被告持有的证据对己有利的，可以在开庭前申请人民法院责令行政机关提交[11]④完善补偿、赔偿案件中因被告原因导致损害的鉴定规则[12]5.起诉与受理①起诉条件本次司法解释为了各级法院更好地理解和适用立案登记制度，明确人民法院审查权，即人民法院应当对起诉是否符合法律规定进行审查另外，明确行政赔偿、行政补偿、一并审查规范性文件以及一并审理民事诉讼的具体起诉请求内容[13]②起诉期限规定了不作为案件的起诉期限，为行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内。

另外，修改行政机关未履行教示义务时的起诉期限，由两年改为一年[14]6.审理①新增当事人滥用回避权、拒绝陈述的处理[15]②明确行政机关不作为的赔偿责任因行政机关不作为致使利害关系人合法权益受损的，法院应当责令行政机关承担行政赔偿责任法院应当考虑行政机关不作为在损害发生过程和结果中所起的作用等因素，以此来确定赔偿数额③明确诉讼双方共同过错的赔偿责任分配规则[16]7.行政机关负责人出庭应诉[17]①适度扩大行政机关负责人的范围②新增行政机关负责人应当出庭的情形③规范和细化行政机关负责人不出庭的程序④明确行政机关工作人员最低出庭以及身份要求⑤明确不出庭相应法律后果以及惩戒措施8.一并审理民事争议[18]①明确一并审理中民事争议的管辖权②明确行政诉讼超过起诉期限时民事案件应如何处理③明确人民法院一并审理的告知义务④明确一并审理中行政诉讼撤诉问题⑤明确一并审理中诉讼费用标准9.规范性文件的审查①明确人民法院对规范性文件的审查内容：是否越权制定、是否违反法定制定程序、是否有上位法依据以及规范性文件的具体条款是否合法②明确规范性文件不合法的具体情形规范性文件不合法的具体情形有：越权制定的；与上位法相抵触的；无依据增加公民义务或者减损公民权益的；严重违反制定程序的。

[19]③赋予规范性文件制定机关参与权当规范性文件有违法性风险时，人民法院应当听取规范性文件制定机关的意见，且制定机关有权出庭陈述意见④细化规范性文件违法的处理程序、明确规范性文件审查的审查监督程序[20]（二）评析1.总体评价（1）《行诉解释》是对习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神的贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想明确提出全面推进依法治国总目标是建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家，行政审判是建设法治体系和法治国家的重要一环同时，党的十九大对深化依法治国实践作出了全面部署，进一步提出建设法治政府，推进依法行政等一系列目标，对人民法院行政审判工作提出了更高要求在此背景下，《行诉解释》出台，通过对行政诉讼制度的完善，行政审判实务能够更好地解决行政争议，利于人民法院完成行政审判的新要求新任务，同时进一步规范行政权，强化对行政权力的制约与监督，对建设社会主义法治国家和法治政府具有重要意义2）《行诉解释》兼顾保障公民权利和司法效率《行诉解释》在课以法院在立案过程中释明义务、延长管辖异议的提出时间、扩大原告资格范围等方面保障人民群众的诉讼权利，通过规范行政机关负责人出庭应诉促进争议实质解决，平衡诉讼双方地位，加大对规范性文件的审查，从源头规范执法，也是从根本上保障公民合法权益的重要体现。

另外，本次解释注重司法资源的有效利用，从制度层面解决滥诉以及滥用管辖异议、诉讼回避程序权利等问题，在特殊情形下限制诉讼当事人权利的不合理使用，也是保障其他当事人能够有效行使权利，使诉讼资源得到最大化以及最有效的利用3）《行诉解释》以行政诉讼法为基础同时回应现实需求新行政诉讼法于2014年修改后，出台了条款较少的《适用解释》，大部分规定仍需参照之前的《若干解释》新行政诉讼法与旧司法解释无法衔接，如何准确适用新行政诉讼法在实务中成为一个难题《行诉解释》在司法解释权限范围内，严格遵照行政诉讼法条文的前提下，通过明确规则和细化规则，落实行政诉讼法修改后的新要求，确保行政诉讼法得以准确适用《行诉解释》对旧司法解释已有规定且行之有效，适当修改后予以保留，同时还根据法律空白和实际需求增加新规定对行政诉讼进行了完善和发展，增强了行政审判实操性以及对现实行政争议解决的适应性2.具体解析（1）受案范围行政诉讼法规定当事人认为其合法权益受到行政行为侵犯均可以提起行政诉讼，但这一标准较为宽泛，容易出现滥诉以及法院无法判断行为是否可诉等问题《行诉解释》新增排除了5类不可诉行为：不产生外部法律效力的行为、过程性行为、司法协助行为、内部层级监督行为、部分信访办理行为。

5类不可诉行为中：不产生外部法律效力的行为和内部层级监督行为，缺乏可诉行为的对外性和处分性特征；司法协助行为的排除是因为其行为本质不是行政行为，而是司法行为的延伸和辅助；内部层级监督行为、过程性行为、部分信访办理行为是依照行政行为可诉性实质标准所作出的列举，即是否对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响本次司法解释增加了不可诉行为的列举，从形式上看，限缩了受案范围，实际上只是通过列举明确可诉行政行为的性质，将受案边界清晰化，明确了可诉行政行为应该具备对外性、处分性、行政性但应当注意的是，无论起诉人以何种行为为起诉对象，人民法院均不应该只限于审查行为名称和形式，而要进行一定程度的实质审查，即只要是对公民、法人或者其他组织权利义务产生了实际影响，无论其行为形式是什么、其行为名称是什么，都应该纳入行政诉讼受案范围2）管辖行政诉讼管辖改革是解决“诉讼主客场”的重大决策，《行诉解释》明确专门人民法院的管辖是为了配合跨行政区域法院改革，赋予了专门人民法院对跨行政区域行政案件的管辖权，一方面有利于专门法院发挥其专业性强的优势，另一方面有利于排除行政对审判的干扰，防止地方保护主义对司法的渗透赋予特定案件中原告的选择管辖权，方便了当事人诉讼，在一定程度上是当事人诉讼权利的新增，也是以人为本、保障公民权利的重要举措之一。

《行诉解释》明确“因不动产”是指行政行为导致不动产物权变动，并明确不动产所在地如何确定，旨在解决管辖争议，防止出现法院争夺管辖或推诿管辖，利于行政诉讼程序的正当且顺畅进行《行诉解释》此次还完善管辖异议制度，在管辖异议的提出时限上予以适当延长，给予当事人充分的时间利益同时，完善管辖异议的审查和处理，规定对于两种情形下提出的管辖异议不予审查，防止当事人故意利用管辖异议干扰行政诉讼，进一步提高行政诉讼效率3）当事人资格将与自身合法权益没有关系的“投诉专业户”排除在行政诉讼原告外，防止行政诉讼被滥用，节约司法资源，也有利于维持行政机关的正常管理，保障其他公民的正当投诉权利明确债权人原则上不具有原告资格，是因为一般情形下，债权人和行政机关没有行政法上的权利义务关系，而赋予债权人特定情形下的原告资格，这是在债权人的合法权益是行政机关在行为时应当考量的情形下，行政机关必须审慎考量债权人权益，行政机关和债权人形成了行政法上的权利义务关系另外，赋予业委会、非营利法人出资人和设立人的原告资格，赋予业主特定情形下的原告资格，通过赋予诉权扩大了救济渠道，希望能够最大程度保障公民、法人和其他组织的合法权益《行诉解释》严谨了复议机关维持含义。

第一，聚焦真正的争议点，一般情形下，对当事人权益产生实质影响的是处理结果，复议机关改变原行政行为所认定的主要事实、证据、所适用的规范依据并不是一个新的行政行为，未产生新的权利义务关系，不会对当事人权益产生实质影响；第二，积极鼓励复议机关纠正原行政行为的瑕疵，发挥行政复议的纠错功能4）证据规则新增到庭询问规则、完善责令提交证据规则、修正复议机关在复议程序中所依法收集和补充之证据的证据效力，都体现了《行诉解释》完善证据规则的方向之一，即构建科学的证据规则，这主要利于人民法院查明事实，最大程度恢复案件的客观真相，从而作出公正裁判明确非法证据排除规则的具体适用情形，则是坚持了程序公正的导向，细化了非法证据排除规则，有助于人民法院正确和准确适用非法证据排除规则，避免人民法院不敢轻易适用而导致的程序正义丧失，保证最终审判结果的实质公平正义，同时在客观上监督和规范行政机关的取证过程，加强行政机关程序正义的观念新增证据妨害规则、完善补偿和赔偿案件中因被告导致损害的规则，是程序公正和实质公正的结合，以不利法律后果警示行政机关不要故意或过失地毁灭证据，而要规范执法同时重视证据、尊重证据5）起诉与受理明确立案登记制度下人民法院的审查权、明确特定诉讼的请求内容、明确人民法院在审查起诉中的释明义务，指明立案登记是要对起诉条件进行完备性和正确性的审查，同时细化规范，统一各级人民法院关于立案登记的理解和实务操作，是在立案登记制度上的进一步完善。

本次《行诉解释》明确规定对于行政机关不作为的，当事人应该在履行期限届满后六个月内提起诉讼，填补了立法空白，同时还维持了起诉期限上不作为与作为类行政行为在法律后果上的一致修改行政机关未履行教示义务时的起诉期限（将之前《若干解释》中二年缩短为一年），这是考虑到《若干解释》出台时行政诉讼法的起诉期限为三个月，而现在行政诉讼法已修改延长到六个月，现在应当鼓励利害关系人重视自身权益的保护、积极行使行政诉权，但从二年缩短到一年，确实是对起诉人期限利益的重大减损，行政机关应该更加注重行为时的教示义务，以免利害关系人因错误认识错过起诉期限6）审理新增滥用回避权的处理、新增拒绝陈述的处理，赋予人民法官处分权以及明示法律后果，可以维持良好的法庭秩序，培养当事人对法律以。