美国华尔街改革与消费者保护法案简评.doc

美国“华尔街改革与消费者保护法案”简评 黄少军黄少军 历经 6 个月的研讨、激辩与游说，2009 年 12 月 11 日美国总统 奥巴马提交给国会审议的金融监管法案（The Wall Street Reform and Consumer Protection Act）在众议院以 232 比 202 的票数通过这是 继 1933 年制订的《格拉斯—斯蒂格尔法案》和 1999 年颁布的《金 融服务现代化法案》之后，美国有关金融监管体系的又一部重要法 律文件从立法意图看，这部法律虽然收紧了之前过度放松的监管 模式，但金融监管由机构监管向功能监管的趋向却得到进一步强化 一、众议院新法案主要改革内容 新法案共有 1279 页众议院在新闻稿中指出，法案的立法目的 是加强监管，结束以纳税人资金拯救企业的行为，保护投资者免遭 不谨慎的大银行和信用卡公司的损害具体目标包括：（1）加强消 费者保护；（2）创设金融稳定委员会；（3）结束“太大不能倒” 状况，防止纳税人拯救金融机构；（4）限制管理薪酬；（5）保护 投资者；（6）监管衍生品；（7）禁止掠食性抵押信贷；（8）对冲 基金实行注册制 新法案内容庞杂，概括起来可以归纳为：设立三个监管机构， 填补六项监管空隙。

新成立的监管机构分别是：金融服务监管委员 会、消费者金融保护局和全国保险监督局填补的监管空白是：对 冲基金的监管；银行控股公司的监管；场外衍生品的监管；信用评 级机构的监管；公众公司治理民主化与薪酬管理；加强投资者保护 鉴于金融危机、麦道夫案和斯坦福案教训，在新法案中，证监会权鉴于金融危机、麦道夫案和斯坦福案教训，在新法案中，证监会权 力得到加强力得到加强 表表 1 美国金融改革前后监管机构变化一览表美国金融改革前后监管机构变化一览表 银行银行证券证券保险保险消费金融消费金融 改革后改革后金融服务监管委员会 联邦储备局 联邦存款保险公司 财政部货币监理署 （并入储蓄监理局） 全国信用社管理署 各州银行监管部门 证监会（新增信用 评级机构监管局） 金融行业监管局 各州证券监管部门 财政部全国保 险监管局； 各州保险监管 机构 消费者金融保护 局 改革前改革前联邦储备局 联邦存款保险公司 全国信用社管理署 财政部货币监理署 财政部储蓄监理局 各州银行监管部门 证监会 金融行业监管局 各州证券监管部门 各州保险监管 机构 - （一）金融监管机构重新规划，权力洗牌（一）金融监管机构重新规划，权力洗牌 1、成立金融服务监管委员会。

成立金融服务监管委员会 金融服务监管委员会由投票成员和非投票成员组成，投票成员 包括财政部长、联储局主席、货币监理署署长、储蓄机构监理局局 长(并入货币监理署后取消)、证监会主席、期货交易委员会主席、 联邦存款保险公司总裁、联邦住房金融局局长、全国信用社管理署 署长等，主要职责是识别和防止影响金融体系稳定的因素、协调各 监管机构、分享信息、处置重大事件和重要制度变化（如会计制度） 该机构是非常设机构，工作人员由各监管部门指定，临时召集， 财政部必须指定永久性工作人员；经费则由投票权决定的比例由各 监管部门支出委员会向国会负责，每半年须向国会提交一次报告 具体职责包括识别实质性系统风险，鉴别、监督、解决由大型 复杂金融机构、金融产品、金融交易可能引发的系统性风险为弥 补金融危机中暴露出来的监管漏洞，保障金融体系稳定，在法案中 专门授权金融服务监管委员会为各金融机构及其金融活动制订审慎 标准，由相关监管机构具体监督和执行如，委员会有权确定美国 大型金融公司的银行或非银行地位，进而执行相应的监管规则，避 免金融公司选择监管标准同样，在美国拥有相当规模资产的外国 金融公司，也将由金融服务监管委员会规定监管标准。

法案授权委员会根据企业财务健康情况加强监管力度，包括强 制企业重组、限制高管薪酬、出售业务甚至拆分；委员会有权对大 型金融机构设立专门的资本充足率、杠杆率、流动性、风险管理和 其他要求，防止他们向“大到不能倒”方向发展；对存在这种可能的 机构，有权对其拆分、解散；为防止纳税人承担最终风险，法案确 定向具系统重要性的金融机构征收费用，建立 1500 亿美元“破产清 算基金”，用于处理“问题企业” 2、成立消费者金融保护局成立消费者金融保护局 消费者金融保护局对房屋、汽车按揭贷款，信用卡、支票和储 蓄账户等一切消费金融产品进行监管；对利率、费率、合同条款等 设立标准规范，要求商业银行在按揭贷款合同中，采用“简单明了” 的协议条款，并充分显示利息水平、还款期限、违约责任和后果等 信息；由各家银行缴费成立一项消费者保护基金，用来补偿消费者 因银行业务违规造成的损失；对违章银行实施惩罚 目前消费者金融保护职能分布于财政部货币监理署、储蓄监理 局、联邦存款保险公司、联邦储备局、全国信用社管理署和联邦贸 易委员会，新法案将其整合于消费者金融保护局 3、成立保险监管局成立保险监管局 保险监管局设在财政部，其负责人由财政部长任命。

保险监管 局的职责是跟踪行业情况，识别系统风险因素，向金融服务监管委 员会汇报需要加以监管的保险组织及其相关机构；协调国际保险业 务监管事宜；与州监管机构协调涉及全国或国际监管事宜 （二）弥补主要监管漏洞（二）弥补主要监管漏洞 1、对冲基金、私募股权及其他私募资金管理公司的监管对冲基金、私募股权及其他私募资金管理公司的监管 金融危机中，对冲基金使用各种方法规避监管，其中对冲基金 注册管理不足受到了较大批评 新法案明确规定对冲基金的金融顾问必须在美国证监会注册， 管理资产在 1.5 亿美元以上的私人股权或私募基金投资顾问也必须 在证监会注册，并保存投资顾问纪录，以备证监会、联储局和金融 服务监管局查档，并确认其对金融系统的影响 新法案要求所持有的客户资金必须在独立方存管，以避免侵占 和滥用客户资金的行为为加强联邦政府的监管能力，法案规定了 新的基金规模界限：管理资金规模在 1000 万美元以上者由联邦政府 监管（原来的界限为 2500 万美元），具体注册和执行由证监会完成 2、金融控股公司监管金融控股公司监管 金融控股公司信息披露不充分、资本充足率监管不足，也在危 机中让美国监管者备受批评。

鉴于此，新法案规定，由金融服务监管委员会授权联邦储备局 制定相关标准，对系统性机构实施严格监管，重点包括资本杠杆、 风险资本、流动性、集中度和短期借贷等指标，其中特别规定借贷 与资本金的比例不得超过 15：1法案还首次将金融控股公司的表 外业务，如担保、回购、期货交易、调期保值合同等均列入监管范 畴，实施审慎监管原则外资金融公司也适用该法案 3、场外衍生品市场场外衍生品市场 场外衍生品市场是金融危机的起源，新法案陈述了国会对衍生 品市场引发危机的共识：衍生品交易的风险转移不断积聚系统风险， 交易透明度低，缺乏监管等，是造成金融危机的主要原因 新法案明确规定了衍生品市场必须通过中央对手方完成，并集 中清算，交易信息即时汇总到监管机构 对于各方关注的掉期合约，新法案明确规定由证监会和商品期 货委员会共同监管，统一规则，其中证监会负责监管基于股权和信 用违约的掉期合约交易，其他则由期货委员会监管如双方不能协 调统一，金融稳定监管局将制定相应规则并负责执行法案规定， 所有在经纪商之间或主要市场参与者之间交易的标准化的掉期交易 必须在交易所或电子平台进行交易和清算，如果不是，则无需集中 清算法案还制订了一个机制以确定掉期合约是否标准化。

掉期合 约的经纪商或主要参与者必须在相关监管机构注册 4、信用评级机构的监管信用评级机构的监管 一般认为，信用评级机构的有失公正对危机起到了推波助澜的 作用因此，新法案规定证监会设立信用评级机构监管局，对其内 部控制、独立性、透明度及惩罚规定作了详细规定如评级机构内 部运作与流程、模型与方法、评级表现和评级的有效期限等信息都 应便于查询；评级机构董事会至少三分之一是独立人士，用以监督 利益冲突和提高内部控制；证监会有权对信用评级机构工作人员进 行处罚 5、公司治理民主化与薪酬管理公司治理民主化与薪酬管理 2002 年安然事件爆发后，美国参众两院于 4 月和 6 月分别通过 了两个加强公众公司公司治理的法案，合称《2002 年萨班斯-奥克斯 莱法案》 该法案 的初衷在 于改善上市公司 的治理，并由此解决 人们在丑闻发生之后对美国资本市场的信任危机然而，法案很 偏激，其中的 404 条款也因其严厉性和高昂的执行成本饱受争 议，实际效果 也差强人意 新法案主要在公司治理民主化与薪酬管理方面提出了新的监管 要求为监管公司内部治理，避免恶性事件和系统风险，新法案规 定所有发行人必须达到公司治理标准，否则不予上市。

一是加强公司治理的民主化法案规定，在公司董事的选举过 程中，如无竞争对手，候选人必须获得超过半数的支持；如有竞争， 则为差额选举，得多数票者当选；如公众公司拟进行董事选举，必 须经过股东大会事先同意 二是在高管薪酬问题上为股东提供更多的话语权股东有权投 票决定管理层的薪水和退职补偿的金额；如公司财务报表不实在， 股东有权追索已经付出的薪酬；法案允许监管机构强行中止金融机 构不恰当、不谨慎的薪酬方案，并要求金融机构披露薪酬结构中所 有的激励要素 6、证监会权限与投资者保护证监会权限与投资者保护 证监会投资者保护的责任被强化国会同意证监会经费在未来 5 年将翻番，从目前 11 亿美元增长到 2015 年的 22 亿美元 （1）职权扩大证监会的权利在以下几方面得到扩大：①市政 债券市场：证监会可以监管市政金融顾问和建立行业规范；②非流 动性投资：证监会可以对互惠基金的非流动性投资设定限额；③卖 空限制：证监会监管股票买空与卖空的职权明确；④扩展反欺诈条 例：证监会被授权扩大反欺诈条例监管范围，包括柜台市场、非股 权类证券和基于证券的选择权等的卖空；⑤信息获取：证监会被授 予更多的权利从外国监管机构获取信息。

（2）全面检讨证券监管问题法案要求敦请有经验的咨询机构 对证券监管现状进行综合、全面的研究，提出更好地保护投资者的 改革方案 （3）提高投资者保护能力一是投资者保护公司（SIPC）的能 力将提高：SIPC 对投资者损失的补偿范围扩大到期货保证金账户； 提高成员机构缴纳的补偿金水平；扩大 SIPC 的借款机构范围二是 制订代理股东提名董事会成员的程序指引，以加强公司治理的民主 化；三是提高被欺诈的投资者补偿规模；四是对市值在 7500 万美元 以下的小公司豁免外部审计要求 二、各方评论与反应 总体来看，众议院通过的法案是各方利益平衡的结果国会通 过的法案保留了原始草案的两大核心要素：一是赋予政府更大权力 监控金融体系系统性风险，成立跨部门的金融服务监管委员会；二 是成立消费者金融保护局 政府扩权是争议较大的议题，体现了自由市场与政府监管之间 矛盾的变化早在 2009 年 6 月监管草案一经出台，有关美联储扩权 的提议就立刻遭遇批判，11 月 10 日，参议院银行委员会主席多德 公布的金融监管改革提案中呼吁剥夺美联储和联邦存款保险公司监 管银行的权力，成立一家全新的政府机构来负责维持金融稳定性、 监管银行及保护金融消费者。

基于这种背景，众议院法案保留了政 府扩权这一奥巴马政府改革初衷的同时，通过成立新的机构来达到 目标，而不是为联储局扩权 消费者金融保护局（CFPA）的成立反对声音最多有国会议员 认为，美国现有的金融监管机构林立，再增添一个联邦机构并不能 从根本上解决问题，只会使官僚机构规模进一步扩大，增加纳税人 负担美国全国商会总裁在内部会议上称，“多头监管”势必造成混 乱和浪费，而对消费信贷设置过多障碍，最终会减少消费者的选择， 损害他们的利益在奥巴马演讲后的几分钟内，该组织就向媒体散 发了题为“商会对改革议案失望”的声明最终，众议院的法案去除 了原始草案中允许各州消费。