城镇化对教育资源配置带来的挑战.pdf

1 城镇化进程中教育资源配置的前瞻性研究——以驻马店市为例新型城镇化是不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价的“三化 “协调科学发展之路在新型城镇化建设过程中,其核心问题是人口就业结构转变,提升人口的教育水平城镇化是我国社会结构的一个历史性巨变，对经济社会各方面均产生深刻影响城镇化是指农村人口不断向城镇迁移、农村生产生活方式逐步向城镇进化、农村文明持续向城镇文明转型发展的过程2011 年，我国城镇人口达到6.91 亿，超过农村人口6.57 亿，城镇化率达到51.27%在城镇化进程中， 教育经受了前所未有的影响，发生着重大变革准确把握城镇化与教育资源配置的关系，科学应对城镇化背景下各种复杂的挑战、矛盾和问题，是贯彻落实科学发展观、促进我国农村教育持续健康发展的必然要求城镇化对教育资源配置带来的挑战教育资源是指教育领域通过社会总资源配置所取得的所有人力资源、物力资源和财力资源的总和 资源配置是指社会己有的资源在不同用途之间， 不同地区和部门之间进行分配，教育资源配置是教育资源在教育系统内部各组成部分或不同子系统之间的分配，既包括社会总资源对教育的分配， 也包括教育资源在各级各类教育间、各级各类学校间、各地区教育间的分配。

近年来随着教育改革与发展步伐的推进, 我国城乡教育资源配置得到进一步的调整和优化, 教育资源整合取得了很大进展但在城镇化不断加速的今天 , 教育资源的有效配置产生了新的矛盾和问题一方面，农村学龄人口向城镇转移，为农村孩子接受更加公平、更高2 质量的教育创造了机会 但是，随着非农产业向城镇集聚, 城区人口比重不断增加 , 人口快速增长导致教育资源供给不足的矛盾日益突出, 教育的基本矛盾表现为人民群众对优质教育资源强烈的需求和优质教育资源供给的不足 另一方面 , 在农村, 由于学龄人口的减少以及随父母外出读书的学生增多, 在校生人数大为减少, 学校缺乏规模效应教育资源闲置和效率低下的现象不同程度存在, 在农村呈现出优质教育资源的绝对匮乏与相对“富余”的矛盾城镇化呼唤中国教育现代化， 即要推动实现更高水平的普及教育，形成惠及全民的公平教育，提供更加丰富的优质教育，努力完成农村教育推进公平、提高质量的双重任务要解决城镇化进程中城乡教育发展中的矛盾，还存在不小的挑战一）经济结构失衡的挑战从公共开支的角度来看，不仅是教育支出，包括医疗、社会保障在内的福利型支出的公共投入也是长期不足这反映了我国公共开支“重建设轻福利” 的结构性失衡， 其原因主要是以经济增长为核心的发展战略扭曲了各级政府的激励机制，导致政府比较在意短期的收效，而忽视了在长期起重要作用的教育、医疗等项目。

具体说来，由于官员任期短， 在任内急于出成绩， 而福利性支出难以在短期内收到效果，另外其结果也不如经济增长率这样的数值易于考核，因此和官员的激励往往不相容，从而被忽视加大教育类的公共支出是当前城镇化过程中转变增长方式的内在要求过去低质量的城镇建设，在注重了交通、市政等基础设施的同3 时往往忽略了教育、医疗等公共服务配套当前发展各类型城市，包括建设小城镇和农村居民集中安置点，一定要注重城镇化的质量， 减少基础设施的重复建设、以及高耗能高污染的工业项目等当下，学校、医院是值得大力投资的公共设施，而后期经费的持续投入更是保障学校、医院正常运转的重要条件 对学校、医院等公共设施的投入，从预算开始就要有一个长期的计划，防止面子漂亮、 利用不足的政绩工程出现二）人口的集聚和流动的挑战人口集聚和流动所带来的问题中有两点比较突出，一是资源集中需要更多投入，二是管理流动性强的要素需要更多灵活性1．人口集聚后教育需要更高的投入城镇化导致人口集中，使得提供公共服务的成本降低了，所以可以节约政府投入但是，城镇化率提高之后， 往往对公共服务的质量有了更高的要求，从效率的角度来看，政府投入应该加大才对 近年来行政区划的缩并和集中就给了我们这样的启示。

上世纪末到本世纪初，全国进行了大规模的“撤乡并镇” 由于我国高度行政化的教育资源配置方式，行政区划的合并对教育资源整合带来了巨大的冲击，这无疑提供了一个很好的视角供我们考察城镇化对教育资源投入的影响乡、 镇、 街道加在一起，总的乡级行政区划数量从2000年的 50769个减少到 2009年的 40858个，10 年之间减少接近五分之一与此同时，中小学教育机构的数量也在大幅减少小学校数量从2000年 55万所减少到 2004 年的 39 万所和 2007 年 32 万所，到 2009 年减少为4 28 万所，减少一半；而初中从2000 年 6.3 万所减到 2009 年的 5.6万所，减少大约九分之一普通高中数量则变化不大与学校数量减少同步的，是中小学教育投入的逐年加大投入总量加大而学校数量减小， 这必定伴随校均投入的大幅提高，无疑有助于提高教育质量 相对于小学的大幅减少和初中数量的小幅减少，高中的数目变化则很小， 这说明行政区划缩并一般不会减少对较高层次的教育需求撤乡并镇这一历史经验启示我们，在城镇化、人口集聚之后，包括学校建设在内的教育资源面临整合的问题，而加大投入则是保障质量提升的必要条件。

实际上，在城镇化进程中加大投入可以起到改变农村教育落后面貌的效果现代教育理念认为，教育是培育公共意识的行为，要达到一个好的教育效果， 就要把受教育者集合起来， 处在一个公共环境之中目前中国农村教育存在学校布点分散，条件简陋，教师队伍流失严重，教学质量低下等问题，更重要的是缺乏一个良好的公共环境其中的关键瓶颈就在于人口分散，没有条件大幅度提升教育质量而城镇化则是解决这一问题的重要途径以乡镇为单位， 把学生聚集起来，教育的对象多了，培育公共意识的条件相对也就更好了从这个角度来讲，“教育城镇化” 对实现完整意义上的城镇化大有裨益集中财力、物力，在县城、集镇修建教育园区和寄宿制学校，把全县的高中和大部分初中学校办在县城或条件较好的集镇，以吸引优秀大学生毕业生在此任教， 使广大农村学生享有与城镇学生同等优质的教育资源5 总的来讲，随着城镇化过程中人口的集中，如果能够充分利用教育行业正的外部性，适时加大投入、整合教育资源，其产出效率将会大大提高尤其是通过大力补助寄宿制学校，帮助农村学生到城镇就学，有助于尽快实现城乡教育均等化考虑到教育面对的对象仅是学生群体，不像医疗、交通、通讯等公共服务面对的是全部人群，在教育上最有可能率先实现公共服务的均等化。

2． 流动人口的增加需要更灵活的教育资源配置关于城镇化的研究发现，大多数农民工是希望在城里留下来的，把家人接到城市居住、 把子女接到城市就学是他们的最终目标据统计，在全国适龄流动儿童中，未按要求入学接受义务教育的比例为4.8%，高于全国儿童 3.3%的相应比例全国大约有40 万流动儿童没有接受应有的义务教育，这是中国政府面临的重大问题流动人口子女受教育问题的根源是户籍制度和与之相关的教育经费拨款制度在城镇，以往的教育资源配置是按照户籍来进行的，加上义务教育经费投入本身就嫌不足，流动人口子女的义务教育往往得不到地方政府重视，处于“边缘化”状态现行的针对流动人口子女义务教育财政政策， 只是规定了流入地的教育责任，但并没有规定流出地政府的财政责任， 也不可能实现流出地的教育经费与流入地的某种联动因此，解决流动人口子女就学问题在财政上存在巨大困难若是通过增加流入地政府的财政拨款来解决流动人口子女在流入地公立学校的上学经费， 会给当地财政造成很大的压力，因此流入地的公立学校对流动人口子女的接纳能力十分有限6 面对这一巨大挑战，解决的办法唯有国家加大投入，并采取更加灵活的方式来分配和管理教育资金除了吸纳和规范社会资金办学外，城市政府应当在义务教育方面打破户籍儿童和外来流动儿童的界线， 实行统一的方针政策和管理措施。

流入地教育部门应该统筹安排，增加投入，改善办学条件， 把流动人口子女入学作为当地普及义务教育的责任之一，尽量使流动儿童能在流入地享受到公平的义务教育权利而针对流动人口子女的教育经费理应由各省和中央财政解决三）扩大准入以应对高等教育投入不足前面已经谈到，高等教育对城镇化的拉动非常明显，而城镇化的推进也对高等教育提出了更高的质量需求然而，我国高等教育面临的一个困境却是高校普遍的严重负债以当前高校的创收能力， 连利息都难以负担，许多“ 985”高校的负债都在 10 个亿以上于是，我国高等教育的一个重要难题就是如何在经费有限的前提下提高质量如果迫于财务压力， 一味的提高学费， 就可能加重贫困学生的失学问题，破坏公平教育的基本原则如果继续盲目扩大规模，则有可能使质量降低、文凭贬值，加剧自1999 年扩招以来社会对高等教育的某些负面看法在这种情况下，如何才能既保证质量，又能扩大投入？城镇化催生了大量私人资本盈余，这正是引导民间资金进入高等教育的契机；同时，高等教育的发展会反过来加速城镇化与西方的经验类似，我国在城镇化进程中也逐渐出现了一批热衷于高等教育的企业家——这种热衷包括利益上的热衷和情感上的热衷。

利用这种动机, 就成为解决高等教育投入不足的一条思路如前所述，当前需要7 调整经济结构、提振内需， 于是就更应该努力开拓第三产业、大力发展高等教育这中间的阻力主要源于过度管制事实上，政府对于高等教育应该起到质量控制的监管角色， 但是不应该设置过多的门槛， 阻碍民间资金的进入减少管制、扩大准入，吸引社会资金进入医疗和教育等行业，与这些行业的公益性并不矛盾公益性并不代表没有成本，有些服务由政府提供很可能成本更高在人民群众对高质量的高等教育的巨大需求面前， 供给不足才是真正的问题， 而解决供给不足唯一的办法只能是加大投入，并且扩大准入从这个角度来说，目前的高等教育仍然是高度管制的，远远谈不上什么市场化和产业化实际上，“纲要”就提出要鼓励民办教育， 并且把深化办学体制改革的目标设定为“形成以政府办学为主体、全社会积极参与、公办教育和民办教育共同发展的格局”四）教育资源配置中的公平问题城镇化带来人口和经济活动的集中，这种情况下集中配置教育资源可以提高效率然而，资源的集中势必会带来不公平的问题以教育城镇化为例， 由于好的学校和师资都往中心校集中，乡初中大量消失，村小学的生源和师资大量流失，留下的那部分学生所获得的教育资源就会变少。

理解和应对这一问题，关键是要认识到，城镇化、集中和集聚是不可阻挡的自然趋势； 要减少不公平， 只能靠更为有效的配置与转移支付，而不能为资源和要素的流动人为设置障碍这方面要吸取医疗8 改革中的经验前几年，国家对农村卫生的投入加大，不少乡镇卫生院都翻修一新，但门可罗雀究其原因，乃是缺乏合格的医务人员和常规的经费，因此自然吸引不到病人这说明，即便是提供公平性的服务，也要清楚需求面对客观存在的城乡差距，需要加大政府的公共支出，在合理的成本下，保证城乡所有学生能至少享受到基本标准的教育除此之外，政府通过放开一部分高端的教育服务，集中财力在基础教育上， 对欠发达和农村地区加大转移支付实际上，保障基础教育与开放高端市场是并行不悖和相互促进的以美国的经验看，除了私立大学，私立中小学为数众多，同时一些公立学校还以特许学校(charter school)的形式变成民营， 扩大办学多样性和灵活性 不同类型的教育服务并存，满足不同群体的需要目前，我国教育资源过分集中于一些大城市，名牌大学和中小学中的名校获取了过多的资源 对于小城镇， 尽管相比周边的偏僻乡村教育资源更多，但与大城市还不在一个水平， 因此仍然需要加大投入。

从这个意义讲，教育资源配置的不公平主要体现在大城市和县城以下的区域，而教育城镇化并不会加剧这种不公平如果把高端的教育需求开放给社会去投入， 省下来的钱就可用于农村基础教育 对于后者，与其不切实际的谋求绝对均等，不如进行适当的集中在县城、集镇修建教育园区、 寄宿制学校， 可以把人口流动造成的留守儿童的中学教育问题在城镇更好的解决驻马店市教。