多层治理视野下的欧盟教育政策形成机制研究.docx

多层治理视野下的欧盟教育政策形成机制研究 　　摘要：在欧盟教育政策形成机制中，各主要参与机构扮演着各自不同的角色，这些机构在代表利益方面的固有差别构成了欧盟教育政策机制中超国家、国家和次国家利益交织并存、互动博弈的复杂景象文章对欧盟教育政策形成机制的特征和其中存在的问题进行了分析　　关键词：教育政策，政策形成机制，欧盟，多层治理　　多层治理的核心要义就是强调在欧洲一体化的进程中，权威和对决策的影响已经被超国家的、国家的、次国家的多层机构所分享在这个过程中，成员国中央政府失去了一部分“以前在其各自领土内对于个人的权威性控制”，形成了一种上有欧盟机构协调管理、下有多种利益集团广泛参与的治理体系[1]多层治理可以描述和解释欧盟政治的多层次性和复杂性，所以是笔者选择多层治理作为审视欧洲一体化背景下的欧盟教育政策形成机制的主要理论视角　　一般来说，在欧盟的政策形成过程中，欧洲理事会、欧盟理事会、欧洲议会、欧盟委员会、欧洲法院、经济与社会委员会以及地区委员会是其主要的政策参与主体这几个欧盟主要机构的代表来源各不相同一般认为，欧盟委员会、欧洲议会和欧洲法院是主要代表欧盟整体利益的机构，即它们主要在超国家层面上考虑欧盟的教育政策；欧洲理事会和欧盟理事会是欧盟的政府间机构，主要代表成员国层面的教育利益；欧盟的经济与社会委员会主要代表欧盟“有组织的公民社会”（Organized Civil Society）的利益；地区委员会主要代表欧盟的区域或地方管理机构，即次国家层面的教育利益，它们对欧盟有关教育领域的政策具有提供咨询的义务。

正是由于欧盟层面几个主要政策参与机构在代表利益方面已形成的固有差别，使得我们在分析欧盟教育政策的形成机制时往往需要从超国家、国家、次国家三个层面综合加以审视，才能较为全面地分析每个政策机构在教育政策形成的过程中各自所扮演的角色，并评判其得失　　一、多层面的欧盟教育政策形成机制　　（一）超国家层面的欧盟教育政策形成机制　　一般认为，欧盟委员会及其下设的教育与文化总司、欧洲议会及其下设的文化与教育委员会、欧洲法院是主要在超国家层面上考虑欧盟的教育政策欧盟委员会在欧盟体系中处于核心地位，既是欧盟决策的重要参与机构，也是欧盟政策的主要执行机构　　欧盟委员会与教育相关的政策主要由教育与文化总司负责起草其大致的程序是，如果欧盟委员会认为需要对推进欧洲终身教育发展和完善进行立法，那么教育与文化总司将根据需要，在与欧盟成员国的教育部门、欧盟委员会相关总司以及有关教育组织协商咨询的基础上，起草一份议案，并提交法律处审核，以保证其符合欧盟条约的精神并与现有的法律相一致负责在欧盟委员会内部进行协调的是总秘书处，它要保证在草案提交给欧盟委员会委员前，已经在有关总司和服务中心进行了咨询”[2]一旦草案准备充分，就会被列入下次委员会的会议议程。

在会议上，负责教育事务的委员可以提出教育与文化总司草拟的立法议案，然后由欧盟委员会所有委员集体决定如果在27位委员中有至少14位委员赞成该议案，则委员会就会采纳该议案，并且同时获得整个委员会的无条件支持该议案随后将被送到欧盟理事会和欧洲议会，提请审核实际上，“草案通过总秘书处送达其他委员的内阁时，内阁之间的协调便开始了，在各个内阁负责人之间达成一致意见后，草案便进入正式的写作程序，这即意味着委员们已不需要正式讨论即可通过最终交到欧盟委员会委员每周例会上去讨论的问题都是最重要的、政治性最强的、引起争议的、潜在可能性最大的问题”[3]就目前欧盟委员会关于教育问题的立法议案来看，几乎都不太涉及所谓“政治性强、引起争议的潜在可能性大”的问题，因此由此推断，关于欧盟教育政策的提案可能往往并不需要拿到欧盟委员会的每周例会上讨论，即可获得委员会内部的通过　　欧洲议会由欧盟公民选举产生，以代表欧盟公民的利益，是欧盟的立法机构当前，该委员会在参与欧盟教育政策制定方面的关注范围与欧盟当前力主推进的教育改革紧密相关，主要包括：推动欧洲高等教育区、欧洲学校系统和终身学习体系的建立，促进欧盟与第三国在教育领域的合作以及与相关国际组织的联系。

文化与教育委员会的成员构成包括1位委员会主席、4位副主席、若干委员（Member）和代表（Substitute），他们来自7个不同的欧洲议会党团由欧盟委员会提交到欧洲议会的相关教育法案在其内部的审核机制如下：首先，与教育相关的立法提案被送往议会下设的文化与教育委员会，该委员会委托一名起草人进行研究工作，草拟出一份报告报告在委员会内部得到通过后，即交付议会讨论，并由起草人作为委员会的主要发言人在欧洲议会的全体会议上就该报告作有关说明文化与教育委员会必须对提案在立法上的正当性和适合性进行检查，若发现该提案与欧共体的立法基础有不符合之处，该委员会须在咨询欧洲议会的法律事务委员会以后，将此情况报告议会[4]其次，议会举行全体会议审核教育立法议案，并对修正案在形成文本决议前进行投票表决　　欧洲法院是欧盟的最高法院，是欧盟法律的“执行者、捍卫者以及主要的司法解释者”[5]欧洲法院的法官来自欧盟成员国，每个成员国1名欧盟关于教育领域的政策、法案在形成过程中一般不需要经过欧洲法院的裁决，但如果欧盟各主要机构对其有分歧，则可以通过诉诸欧洲法院来解决例如，欧洲法院在20世纪80年代中期对格拉威尔案（Gravier Case）的判决结果就“使得欧共体的学生享有平等进入各成员国高等教育机构的权利，而且各成员国对尊重和保障这种权利负有相应的责任”。

[6]同时，“有学者认为‘格拉威尔判例’对欧共体理事会决定采取欧共体委员会提出的‘伊拉斯谟计划’有直接的影响”[7]由此可以看出，欧洲法院关于教育案件的司法判决填补着欧共体基础条约及二次立法中关于教育政策的漏洞和解释不足，某种意义上，创设了欧盟关于教育领域的新的法律规范和法律原则　　（二）国家层面的欧盟教育政策形成机制　　一般认为，欧洲理事会和欧盟理事会是欧盟的政府间机构，主要代表成员国层面的教育利益　　欧洲理事会主要由欧盟成员国各国元首或政府首脑以及欧洲理事会和欧盟委员会的主席组成欧洲理事会在欧盟教育政策形成过程中主要起政治引领的作用例如，欧洲理事会曾指出，为实现“知识型社会”，必须将教育置于优先发展的战略地位；同时，必须将教育置于欧盟行动的前沿地带因此，欧洲理事会号召教育部长理事会和欧盟委员会在尊重各国多样性的基础上，聚焦共同关心的问题，制定具体的教育目标，以推进欧洲各国的教育改革与合作[8]　　欧盟理事会是欧盟主要的决策机构，欧盟理事会主席每6个月由欧盟成员国轮流担任在现有的10个部长理事会中负责教育事务的理事会是教育、青年与文化理事会（Education，Youth and Culture Council），它的主要参加者就是各欧盟成员国负责教育、青年与文化事务的部长。

这些部长代表政府，在欧盟理事会这个政治舞台上的激烈博弈所期望的不仅是扩大国家间共同教育利益的交汇点，而且也是希望利用欧盟所具有的某些超国家的特性实现靠单个国家的力量无法实现的国家利益，尽可能地争取本国教育利益的最大化教育、青年与文化理事会每年召开3～4次会议，除了文化事务采用“一致通过”（Unanimity）的表决机制以外，其他事务均采用“有效多数表决制”（Qualified Majority Voting）那些附设在教育、青年与文化理事会下设的委员会的“主要任务是讨论来自欧盟委员会‘教育与文化总司’的政策建议，并向常驻代表委员会内部的专家委员会和工作小组汇报工作，为教育部长理事会会议做准备工作”　　（三）次国家层面的欧盟教育政策形成机制　　次国家层面强调的是欧盟成员国的地方政府以及各种利益集团在欧盟教育政策形成过程中的影响与之相应，在欧盟的政策参与机构中，地区委员会和经济与社会委员会常常被看作是欧盟成员国的地方政府以及各种利益集团的代表它们对欧盟政策形成过程的参与，打破了成员国对国内事务的垄断权，“在欧盟与国家两层对话机制间加入了新的对话层次”[9]　　地区委员会是欧盟的咨询机构，其代表来自欧盟各成员国的某个地区或地方，他们往往是其所在城市或地区的经选举产生的政治家，而且常常是地区政府的领导人或市长。

欧盟委员会和欧盟理事会必须就与地方和地区当局利益直接相关的议题（包括教育政策议题）咨询地区委员会，地区委员会有义务将自己的观点和意见告知欧盟委员会、欧盟理事会或欧洲议会地区委员会的成员代表被分配到各个专业委员会，为全体会议做准备6个专业委员会中与教育相关的是文化与教育委员会（Commission for Culture and Education），它负责起草有关欧盟教育事务的政策咨询建议，并需要提交到地区委员会全体大会上，经表决通过后再提交给欧盟委员会、欧盟理事会或欧洲议会尽管地区委员会作为咨询机构的主要功能只是建议，且其很多建议并没有被欧盟采纳而切实发挥作用，但地区委员会作为次国家行为体的利益诉求机构已经参与到了欧盟教育政策的制定过程中，构成了多元治理体系中的一环，[10]对包括教育领域在内的几个与欧盟地区和地方利益息息相关的政策领域的政策制定有着间接的影响　　经济与社会委员会也是欧盟的一个咨询机构，其代表由欧盟成员国政府提名，但他们在工作中具有完全的政治独立性由于其所代表的利益集团或社会成员的多样性，经济与社会委员会可看作是欧盟和其公民之间的一座桥梁，旨在推动一个更具参与性、包容性以及因此而更加民主的社会在欧洲的形成。

经济与社会委员会中负责为欧盟的教育政策提供咨询的下设机构是就业、社会事务及公民身份处（Employment，Social Affairs and Citizenship）经济与社会委员会不像地区委员会一样有专门负责教育政策咨询的下设机构，而是将教育事务并在了就业、社会事务及公民身份部（处）下面综合处理这一方面说明，作为欧盟“有组织的公民社会”利益的代表，经济与社会委员会在欧盟教育政策形成机制中的作用还非常有限；另一方面也说明，目前欧盟公民社会的发展程度仍然较低，其关注的议题还主要局限在与其经济利益密切相关的政策领域，对教育政策的咨询和建议往往提附带在其对就业、社会福利等政策的建议中　　二、超国家、国家与次国家层面上参与机构间的互动机制　　如上图所示，在欧盟教育政策形成机制中，欧洲理事会扮演着领路人的角色，它为欧盟教育的发展制定总方针，指引和规范着欧盟教育的发展方向欧盟理事会中负责教育事务的教育、青年与文化理事会是欧盟教育事务的主要决策者，它需要与欧盟的咨询机构——经济与社会委员会和地区委员会就教育事务进行协商，听取它们的意见，需要与欧洲议会和欧盟委员会在具体的教育政策问题上寻求共同立场，以便其力主推动的相关教育政策议案能够最终获得通过、成为现实。

欧洲议会通过共同决策程序（Co-decision Procedure）与欧盟教育、青年与文化理事会分享教育决策权，它们共同构成了欧盟教育决策的“双峰机制”其下设的文化与教育委员会是欧洲议会在欧盟教育政策形成过程中的主要动议者和审议者，可以主动提出某项教育政策，但更多地执行的是对欧盟委员会提交的教育议案的审议和反馈工作，它关于教育政策的观点和立场常常可以在议会大会上获得顺利通过而成为整个议会的观点和立场欧盟委员会是欧盟教育政策的主要动议者和政策文本的起草者，它通过向地区委员会和经济与社会委员会就教育政策进行咨询，通过听取欧盟理事会和欧洲议会的政策建议与反馈，不断修改和完善其提出的教育政策议案，最终寻求教育、青年与文化理事会和欧洲议会的批准地区委员会下设的文化与教育委员会和经社委员会下设的就业、社会事务及公民身份部（处）是欧盟教育政策形成过程中的主要政策咨询者，虽然其咨询建议未必会被欧盟教育政策的主要决策机构所采纳，但它已经参与到了欧。