论1931年荆江地区的赈务.doc

论 1931 年荆江地区的赈务1931 年荆江地区的赈务1931 年水灾发生以后，国民政府在赈务机构、赈源以及赈灾措施方面都做了一些灵活应变，对荆江地区进行了比较积极有效的赈济一方面是因为此次水灾是百年罕见的特大水灾，义赈无力承担全国赈务，而 1931 年南京国民政府的政权还没有稳固，如果不对灾民进行积极有效的赈济，那么势必由“灾” 及“荒”，由“ 荒”而“乱”，动摇国民政府的统治另一方面，长江流域在中国近代史上有重要地位，“长江为我国近代文化经济中心，如无妥善救济方法，势将使全国蒙其影响”[103] 蒋介石发表《告被灾同胞书》 ，认为鄂省“空前未有之奇灾”，“不仅影响长江人民的生计，实关系民族整个之生存rdquo;[104]正是因为长江流域的重要地位，国民政府对荆江地区的赈救比较重视社团体在此次荆江地区水灾赈济中积极与政府合作，壮大了赈灾力量本节试从赈灾机构、赈源、赈灾措施、赈务弊端等方面分析 1931 年荆江岸地区的赈务一）赈救机构传统的官赈是以地方或中央为主体，施赈只是政府日常工作的内容之一，并无专职赈灾机构，而该年荆江地区的赈灾是以政府赈灾机构为主体，除了兼管灾害救济的民政部门，还有众多的专职化的赈灾机构，其中有常设赈务机构赈务委员，还有临时设置的赈灾机构。

1、民政部门的救灾机构民国肇建伊始，内政部下设之民政司就执掌贫民赈恤、罹灾救济等事项根据 1931 年 6月 27 日修正公布的《内政部各司分科规则》规定勘报灾歉及蠲缓、田赋审核、地方罹灾、调查赈济、防灾备荒等事项都是由民政司第四科掌管各省赈灾及其他社救济事项，则由各省民政厅主办不管是民政司还是各省民政厅，都只是兼管灾害救济的机构，而不是专职救灾机构当遇到全国范围的水灾时，它不能有效调动全国的各种力量救灾2、赈务委员南京国民政府成立后，于 1929 年成立国民政府赈灾委员，专门负责办理赈务1930年该委员改组为赈务委员，下设总务、筹赈、审核三科同时被灾各省为办理本省赈务也设省赈务，到 1930 年 3 月包括湘鄂在内已有 18 个省成立省赈务，[105]1931 年赈务委员委员长为许世英，赈务委员的当然委员为内政、外交、财政、交通、铁道、实业各部部长许世英为政界要人，常务委员朱庆澜、委员熊希龄都是著名的慈善家，富有办赈经验，然而就其组织而言范围过小，行政权方面事实上也有颇多不便之处，财力薄弱，人才欠缺因此，面对 1931 年这样全国范围的严重洪涝灾害时，赈务的救灾工作就显得力不从心，甚至无法应对，不能起到独挡一面的领导作用。

3、临时设置的赈灾机构 为集中各方面力量赈灾，国民政府于 1931 年 8 月 14 日特设救济水灾委员（以下简称救灾） ，作为统一指挥 1931 年水灾救济的最高机构该聘请中外有名人士近百人为委员，其中中国委员 63 人，涵括了当时政府各重要部门官员、商界名流、办理慈善赈济的有名人士，外籍委员 34 人，[106]主要是外国金融、商业、媒体、政府、教等各界人士，除此之外，国民政府还聘请在印度及希腊等国办赈多年、经验极富的英人辛普生爵士来华襄助，[107]聘请国联卫生部长拉西曼为卫生高等顾问[108]委员下设七组，分别为调查组、财务组、计稽核组、卫生防疫组、运输组、灾区工作组、联络组，每一组又有比较严密的组织其中计稽核组专门负责审核监督粮款收支程序另外，为讨论及审定救灾技术上的计划及实施事宜，救灾于 1931 年 11 月 16 日特设技术委员，参加该的除各省水利局长、建设厅长外，还有中外著名工程师不论组织的规模、分工的精细、职能的健全，还是可以调用的人才、物力、财力，救灾都远远高出赈务委员，确实体现了国民政府“集中各方材力应用专门知识” 的初衷[109] 由于救灾址在上海，与湘鄂距离遥远，指挥不便，故在湖北设有分，在湖南设有办事处具体执行总的方针和措施。

除中央所设的临时救灾机构，湘、鄂地方政府也设立了相应机构，湖南设有湖南救济水灾委员，湖北设有湖北水灾急赈，后都改为各该省水灾善后委员下面以湖北水灾急赈为例说明1931 年 9 月 28 日，湖北水灾急赈成立于汉口（以下简称急赈） 省政府主席何成浚，委员马登瀛、朱怀冰、省党部左铎，市党部闻均天，汉商贺衡夫、陈经畲，省商联苏汰余，善堂联合岳绶廷，慈善蔡辅卿，银行公俞重威等 11 人为常务委员，急赈下设总务、筹赈、救济、审核、调查五股急赈组织章程对各股具体掌理的事项作了详细规定，分工明确急赈虽由湖北省政府牵头组织，但它涵括的范围极为广泛，实际上是一个由官方统领，政府与社力量合作救灾的组织就急赈的组织人员而言，11 个常务委员中有 5 位是政界人士，非政界人士有 6 位，其中商界 4 位，慈善界 2 位急赈下设各股的正主任和副主任各由 3/5 的非政界人士担任，从领导人员比例上看，社力量甚至超过政府力量就其涵括的相关团体而言，也充分动员了社各界力量急赈组织章程规定，该委员由警备司令部、民政厅、财政厅、建设厅、水利局、汉口商、银行公、汉口善堂联合等 25 个机关团体的领袖组成，[110]这些机关团体不仅涵盖了各政府机关、部门，还包括商界、金融界、慈善界组织。

慈善人士办赈富有经验，而商界、金融界更是筹措赈款必不可少的社力量社力量的广泛参与，使急赈在办赈人才、筹措赈款方面壮大了力量赈灾机构是现代社组织赈救工作、制订实施赈灾措施的主体，也是赈灾体制中的首要环节在上述众多的赈灾机构中能够起领导作用、真正承担起赈救重担的是临时设置的高度专职化赈灾机构这充分说明了有关民政部门既不能防患于未然，又无力赈救于灾后，赈务委员虽谓专门负责办理赈务，却因职能的不健全不堪善后之重任，政府只好仓促设置临时赈灾机构切实办理赈务1931 年水灾暴露了有关赈务常设机构的软弱无力在施赈过程中，救灾把部分地方救灾行政官和有关机构纳入赈务体系，充分调动了地方的人力、物力资源由于灾区广大，灾情深重，无论从人力还是物力上救灾都有力不从心之处，不可能独力承担全部的赈灾工作它不仅需要熟悉地方事务的地方救灾官、有关地方机构在工作上的协助与合作，还需要地方政府在财力上的补充，以保障赈务的进行因此，尽管救灾为了革除传统官赈的弊端，有意排除地方救灾行政官，如湖北赈务专员李晋，湖南查灾专员周一虁、放赈专员李环瀛、放赈专员赵守钰即为中央所派，绕过了地方行政长官，但许多基层的赈务工作仍然由地方救灾行政官承担。

以工赈为例，湖北省所设第六、第七、第八工赈局，其局长由救灾聘请湖北水利局科长陈崇武、省政府委员余藉传、省水利局长陈克明分别担任[111]湖南省第十工赈局由湖南省建设厅长任局长[112]救灾施工办法规定：工赈实施以前由救灾工赈处与各省政府或水利机关协商，组织测队进行勘测；各工赈区之副工程师，由所在地之省政府或主管水利机关推荐一名，由救灾委任；工赈实施时，工赈事务所需用人员，尽量向各主管水利机关调用；修复堤工所占人民私地，由省政府照各该省征用民地办法处理；救灾支配工款财力如有不敷，由各该地方政府筹措接济[113]因此，某些学者提出的救灾排除了地方救灾行政官，并且地方官赈体系也被完全排出在外的观点未免偏颇[114]不仅救灾未完全排除地方救灾行政官，在地方上湖北急赈仍以县长为基层救灾行政官，急赈监利办事处主任即由该县县长担任由此可见，1931 年荆江地区水灾赈务中，无论是中央还是地方赈务机构，都没有完全排除地方救灾行政官，地方官赈体系中的有关人力、机构等因素仍在发挥作用这并不能说明赈务机构是新瓶子装旧酒，而是把地方官赈体系中的某些因素纳入新的赈务机构操作运转。