分权化国家政府间高等教育支出责任的划分-以欧洲四国为例1.docx

分权化国家政府间高等教育支出责任的划分以欧洲四国为例 摘要：高等教育支出责任划分涉及政府间分担的高等教育公共支出比例及其承担的高等教育分项支出项目依据财政联邦主义理论和公共产品层次性理论，分析了政府间高等教育支出责任划分的原则要求以瑞士、比利时、德国、西班牙四国为例，介绍了分权化国家政府间高等教育支出责任划分的基本情况，分析了高等教育管理体制、政府财力配置、历史文化传统对高等教育支出责任划分的影响，总结出分权化国家政府间高等教育支出责任划分的五个基本特点借鉴国外经验，结合我国的实际情况，提出了优化和完善我国高等教育支出责任划分的若干建议关键词：分权化，政府间，高等教育，支出责任，划分，欧洲基金项目：江西师范大学博士启动基金项目(5057)；江西师范大学2013年人文社科类规划项目《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出要“建立教育投入分项分担机制”在现行分级财政体制下，实施教育投入分项分担机制需要把教育支出责任在各级政府之间划分清楚，以激励和约束政府积极履行职责对于高等教育而言，破解多年来困扰其发展的政府投入不足问题，也需要通过明晰政府间高等教育支出责任范围和分担比例以及完善高等教育分级负担体制来实现。

从比较的视角看，瑞士、比利时、德国、西班牙四国高等教育系统均采用分权化的管理模式，建立了以地方管理为主的较为发达的公立大学体制，中央(或联邦)与州(或区)政府都按照其权限承担相应的高等教育支出责任，瑞士、西班牙两国还有中央(或联邦)直属管理与投资的高校这四国高等教育管理体制与经费负担模式与我国有相似之处以这四国为例来研究高等教育支出责任在政府间的划分，不仅可以探寻分权体制下政府间高等教育支出责任划分的基本特点、原则和规律，而且可以借鉴国外高等教育支出责任划分的成熟经验，完善我国高等教育支出责任的划分，为我国高等教育的未来发展提供更加有力的财政保障一、政府间高等教育支出责任划分的基本理论支出责任(expenditure responsibility)是指各级政府为履行职责、满足公共服务需要而承担的组织落实财政资金的责任支出责任划分是确定哪些支出责任宜集中于中央政府，哪些支出责任宜配置于各级地方政府高等教育支出责任划分是区分中央与地方政府应该承担高等教育哪些方面的支出，应承担主要还是次要的支出责任高等教育支出责任在中央与地方之间的划分主要依据财政联邦主义理论和公共产品层次性理论这两个理论是分权体制下中央与地方政府财政责任分工的重要依据和参考。

[1](一)政府间高等教育支出责任划分的理论依据1.财政联邦主义理论中央与地方负担多少高等教育公共支出是政府间财政职责分工的一种体现财政联邦主义理论(The Theory of Fiscal Federalism)是关于政府间财政分工与收支划分的重要理论该理论认为，为了使政府有效地为辖区居民提供公共产品和服务，需要在政府间明确地划分财政收入和支出责任在中央与地方间划分支出责任时，要确保地方政府的财力与支出责任相一致在某些不发达地区，若无法保证辖区居民能够获得最基本的公共服务，上级政府有责任通过转移支付的方式，为不发达地区的政府提供财政援助2.公共产品层次性理论中央与地方是否应负担高等教育支出以及应负担多大的比例，还应考虑高等教育支出的受益范围和外溢性公共产品层次性理论(The Theory of the Hierarchy of Public Goods)认为，不同公共产品的受益范围大小不一依据受益范围的不同，公共产品有全国性公共产品和地方性公共产品之分在政府间划分支出责任时，政府所承担支出责任的大小要与公共产品的受益范围相一致若受益范围覆盖全国，则支出责任应属于中央政府；若受益仅局限于地方，则支出责任应属于地方政府。

二)政府间高等教育支出责任划分的原则要求基于上述两个理论，政府间高等教育支出责任划分应遵循以下两个原则要求：第一，高等教育支出责任的划分应考虑到中央或地方某级政府财政能力的大小财政联邦主义理论关注支出责任与财力的一致性，所以在划分高等教育支出责任时，应考虑到中央或地方政府财政能力的大小高等教育支出责任若由某级政府来承担，该级政府应能够为高等教育各项财政支出提供应有的财力保障，避免出现“有责任、无财力”的情况另外，中央政府承担着宏观调控和维护高等教育公平的职责，当地方高等教育支出出现严重分化时，中央政府有通过转移支付为地方提供财政援助的责任第二，高等教育支出责任的划分应兼顾高等教育产品的受益范围和外溢性高等教育与地方政府联系比较紧密，为地方提供人才、技术等支撑，在促进地方经济社会发展方面发挥了重要作用若从受益范围来看，高等教育受益范围主要覆盖在地方辖区内，因此地方承担高等教育支出责任具有合理性同时，由于高校学生跨区域入学和跨区域就业比较频繁，高等教育收益会外溢至其他区域为了解决外溢效应的补偿问题，中央政府也应承担一部分高等教育支出责任范先佐教授曾指出，高等教育财政责任应以省为主，同时中央政府也应承担相应的财政责任[2]。

因此，应依据高等教育产品的受益范围和外溢程度，合理划分中央与地方应承担的高等教育支出责任以上从理论层面分析了政府间高等教育支出责任的划分问题，下面以欧洲四国为例，探讨在分权化国家中高等教育支出责任的具体划分实践二、欧洲四国政府间高等教育支出责任的划分在分析欧洲四国政府间高等教育支出责任划分问题时，重点关注以下两个问题：一是各级政府分担的高等教育公共支出比例；二是各级政府承担的高等教育分项支出项目一)政府间分担的高等教育公共支出比例在当代社会，政府通常由不同的行政层级组成在这四国中，政府被分为三级：中央政府(或联邦政府)、地区政府(州或区政府)和地方政府(市、镇政府)这四国三级政府负担的高等教育公共支出比例如表1所示表1 欧洲四国三级政府负担的高等教育公共支出比例(单位：%)国名中央(或联邦)政府地区政府地方政府200020062011200020062011200020062011瑞士4642.034.35457.865.610.20.1比利时1722.827.98276.571.410.70.7德国1722.526.88074.771.332.81.9西班牙1615.517.88383.481.311.10.9资料来源：OECD. Education at a Glance 2003: OECD Indicators[M]. Paris: OECD, 2003: Table B4.2b.OECD. Education at a Glance 2009: OECD Indicators[M]. Paris: OECD, 2009: Table B4. 3b.OECD. Education at a Glance 2014: OECD Indicators[M]. Paris: OECD, 2014: Table B4.4.在原表基础上整理得出。

从表1来看，在瑞士高等教育公共支出总额中，联邦负担的比例约是1/3，州负担的比例约是2/3，州负担的比例明显高于联邦，高等教育支出责任主要归属于州从三个年度经费比例变动来看，联邦负担的比例呈下降趋势，由2000年46%降至2011年的34.3%；州负担的比例逐渐上升，由2000年的54%升至2011年的65.6%；地方负担的比例一直很小，由2000年的1%降至2011年的0.1%由此看来，瑞士高等教育公共支出是以州负担为主，联邦负担的经费比例呈下降趋势比利时联邦政府负担的比例约是1/4，语区政府负担的经费比例约是3/4，高等教育支出责任主要归属于语区政府从年度经费比例变动来看，联邦负担的比例呈上升趋势，2011年达到27.9%；语区负担的比例相应呈下降趋势，2011年比2000年下降约10.6个百分点；地方负担的比例在2000年后略减这说明比利时高等教育公共支出是以语区政府负担为主，联邦负担的经费比例呈增加趋势德国联邦政府负担的比例约是1/4，州负担的比例约是3/4，高等教育支出责任主要归属于州从年度经费比例变动来看，联邦负担的比例呈上升趋势，201 1年比2000年增加9.8个百分点；州负担的比例相应呈下降趋势，201 1年比2000年下降约8.7个百分点；地方负担的比例逐渐减少，由2000年3%降至2011年1.9%。

这反映出德国高等教育公共支出是以州负担为主，联邦负担的经费比例呈增加趋势与上述三国相比，西班牙高等教育公共支出以自治区政府负担为主的特点更加突出2011年自治区政府负担的部分占81.3%，中央负担的部分仅是17.8%，地方负担的部分低至0.9%，高等教育支出责任主要归属于自治区政府从年度经费比例变动来看，西班牙三级政府负担的高等教育公共支出比例变动幅度很小，这说明西班牙高等教育经费负担的格局比较稳定二)政府间承担的高等教育分项支出项目按经费支出用途，高等教育支出分为一般性教学经费支出、教师工资支出、科研与创新支出、校舍建设与维修支出、教育设施与设备购置支出、学生资助支出等这六项支出在四国政府间的分担情况如表2所示表2 不同层级政府承担的公共高等教育分项支出①国家一般性教学经费支出①教师工资支出②科研与创新支出③校舍建设与维修支出④教育设施与设备购置支出⑤学生资助(奖助贷)支出⑥瑞士联邦+州联邦联邦+州联邦联邦州+地方比利时地区地区联邦+地区地区地区联邦+地区德国州州联邦+州联邦+州联邦+州联邦+州西班牙中央+地区中央+地区中央+地区中央+地区中央+地区中央+地区资料来源：表中四国第②、④、⑤项支出参见WERNER J, SHAH A. Financing of Education: Some Experiences from Ten European Countries[R]. Institute of Local Public Finance, 2006: Table 2.瑞士州立大学的一般性教学经费主要是由州预算拨款提供，部分来自联邦拨款。

15所师范教育大学的经费开支全部由州负担由于州管辖的大学数量相对较多，大学教学经费支出主要以州负担为主、联邦负担为辅联邦与各州共同资助大学科研与创新活动，但这方面的支出大部分是由联邦负担的教师工资、新大学的校舍建设与维修、教育设施与设备购置支出也是由联邦负担的对大学生的奖助贷支出以州负担为主，以地方负担为辅自从比利时联邦化后，教育支出责任开始由联邦向三个语区政府转移，语区政府承担大学教学经费、教师工资、大学校舍建设与维修、教育设施与设备购置等费用高等教育机构开展科研与创新活动的经费预算也主要来自语区政府，联邦在其职责范围内为高等教育机构的科研项目提供资助对大学生的奖助贷支出以联邦负担为主，以语区政府负担为辅德国大学教学经费和教师工资是由州政府负担的根据《基本法》，科研与创新支出是由联邦与州政府共同负担的，高校的教育设施与设备购置支出也是如此另外，在联邦制改革前，新大学的校舍建设与维修是由联邦与州共同负担的，联邦与州各负担50%的经费2006年以后，高校基建支出改由州政府负责，各州可从联邦预算中获得专项补助对大学生的奖助贷支出由联邦与州共同负担，以州为主西班牙中央直接管辖的两所大学，其各项经费支出完全由中央政府负担，自治区政府负担辖区内大学的各项经费支出。