中国银行业监管分析.docx

中国银行业监管分析 （一）中国银行业监管的历程由于我国特殊的经济体制和历史，我国商业银行监管起步较晚，商业银行监管的改革经历了三个阶段1.计划经济监管时期（1949～1978年）1948年12月1日，中国人民银行成立，担负起国家金融监管的重任1950年11月，当时的政务院[1]批准了《中央人民政府中国人民银行试行条例》，规定中国人民银行总行专门行使国家对金融业的监督管理职能1954年，《中国人民银行监察条例》颁布，该条例规定在中国人民银行体系内监察各级管理人员正确履行职责，执行国家政策法规和业务制度由于当时我国实行的是计划经济体制，因此中国人民银行不过是政府实施计划经济的配角，而并不是现代意义上的监管2.人民银行监管时期（1978～2002年）（1）银行监管的初始阶段（1978～1992年）随着我国国内形势的转变，金融体制也随之发生了根本的改变，各种银行机构，如四大国有银行、股份制银行、城市商业银行和信托投资公司陆续建立，银行业也在逐渐对外开放在此背景下，为了保证我国金融业和国家经济的安全，中国人民银行在1982年设立了金融机构管理司，负责研究金融机构改革，制定金融机构管理办法，审批金融机构的设置和撤并等。

但是这个时期主要的手段依然还是行政手段，监管方面的工作还比较少2）银行监管的强化阶段（1993～1997年）随着我国市场经济改革的逐步深入，金融行业逐步显现出一些危机和风波，影响到了金融系统的安全和稳定中国人民银行加强了对金融行业的监管，出台了大量的金融法律法规，使得银行监管工作有法可依并且依法监管，这个时期颁布的主要法律有《外资金融机构管理条例》《金融机构管理规定》《中国人民银行法》《商业银行法》《票据法》《担保法》等3）银行监管的深化阶段（1998～2002年）亚洲金融危机的爆发，使我国银行业面临着巨大的冲击，由此引发我国监管当局对金融监管体制进行深化改革银行监管一司、银行监管二司、非银行金融机构监管司以及合作金融机构监管司陆续成立，取消了以前的监管体系，从而改变了多个部门分割监管的格局，开始由一个职能部门负责同一法人机构的监管这包括商业银行从市场准入到退出的监管，以及从现场检查到非现场检查1998年10月，中国人民银行进行重大改革，撤销了原有的32家省级分行，人民银行总行-省级分行-地级分行-县级分行不复存在，取而代之的是总行-大区行-地级支行-县级支行的领导关系这种领导关系的优点是使人民银行机构更精简，减少了省级人行受地方政府干涉的情况，增强了货币政策执行的独立性。

到2001年，根据“监管分离，集中监管”的理念，新成立了银行管理司，同时对原有的监管一司和二司进行了调整，提高了监管的效率3.银监会主要监管时期（2003年至今）2003年4月28日中国银监会成立，中国人民银行正式退出监管的舞台，银监会、保监会和证监会各司其职，中国的分业经营和分业监管体制建立银监会的监管目标是，通过审慎有效的监管，保护广大存款人和消费者的利益；通过审慎有效的监管，增进市场信心；通过宣传教育工作和相关信息披露，增进公众对现代金融的了解；努力减少金融犯罪中国银监会、中国证监会、中国保监会三足鼎立，通过深化金融改革，加强银行业的监管，保证了我国金融资产的安全，同时提高了监管效率，防范和化解了金融风险，增强了我国银行业的竞争力二）2011年银行业监管的相关措施1.资本监管措施借鉴《巴塞尔协议Ⅲ》，结合中国银行业改革与发展的实际国情，2011年2月银监会推出了包括拨备率在内的四大监管工具，制定了我国银行业监管的新框架，5月3日，银监会发布《关于中国银行业实施新监管标准的指导意见》（以下简称《指导意见》），对贷款损失准备作出明确规定：①贷款拨备率（贷款损失准备占贷款的比例）不低于2.5%，拨备覆盖率（贷款损失准备占不良贷款的比例）不低于150%，原则上按两者孰高的方法确定贷款损失准备监管要求；②建立动态调整贷款损失准备制度，对贷款损失准备要求实行动态化和差异化调整；③新标准从2012年1月1日开始实施，系统重要性银行于2013年底达标，非系统重要性银行中盈利较强、贷款损失准备计提较少的金融机构于2016年底达标，个别盈利较低、贷款损失准备计提较多的金融机构于2018年达标。

2.公司治理监管措施在前期出台的《商业银行董事履职评价办法（试行）》《商业银行稳健薪酬监管指引》等规章制度基础上，为进一步完善我国银行业金融机构公司治理，促使银行业金融机构建立科学的决策、执行、监督、激励约束机制，提高公司治理有效性，中国银监会起草了《商业银行公司治理指引（征求意见稿）》，主要内容包括规范公司治理架构和各治理主体职责边界的制衡机制，发展战略和价值准则及社会责任、风险管理与内部控制、激励约束机制、信息披露等公司治理运行机制3.信用风险监管（1）房地产贷款风险监管2011年3月10日，银监会印发了《关于做好住房金融服务加强风险管理的通知》等规范性文件，并采用风险提示、监管会谈、检查问责等措施，督促银行业金融机构严格落实个人住房贷款、开发商贷款和土地储备贷款风险防控各项监管要求；出台一系列房地产信托业务监管规定，控制房地产信托业务的过快增长鉴于近年来少数农村中小金融机构房地产贷款占各项贷款的比例超过了30%，个别机构按揭贷款不良率接近7%的情况，银监会印发了《关于加强农村中小金融机构房地产贷款风险监管的通知》，要求农村中小金融机构科学制定发展战略和把握信贷投向；严格执行差别化住房信贷政策；控制房地产贷款集中度，房地产贷款行业集中度超过30%的农村中小金融机构要采取各项措施逐步压降到20%以下；强化房地产贷款质量管理；动态监测房地产贷款。

2）贷款集中度风险监管2011年，银监会继续督促银行业金融机构降低集中度风险，将所持有的债券、发放的贷款以及表外担保和贷款承诺统一纳入授信集中度限额管理，严格坚守单一客户授信不得突破银行资本净额的10%、集团客户授信不得突破资本净额的15%、全部关联度及全部关联方授信总额不得超过资本净额50%的“红线”，并严格设定行业授信集中度监管要求；利用监管评级、准入联动、监管谈话等措施，推动集中度超标的城市商业银行和农村中小金融机构尽快达标；修订《银团贷款业务指引》，完善银团贷款运行机制，并对签订银团贷款合同及银团贷款转让交易作出明确规定，鼓励运用银团贷款等方式分散风险3）表外业务风险监管2011年，银监会印发《关于进一步规范银信理财合作业务的通知》，开展专项督查，继续推进银信理财合作业务表外资产转表工作，督促相关银行业金融机构严格计提拨备和计入风险加权资产要求银行业金融机构在涉及信贷资产转让时遵守“真实出售”和“成本对称”原则，同时做到风险和收益全部转移对其他新兴形式的银信合作业务，加强监测监管，阻断套利通道，推动银信合作业务规范发展印发《商业银行理财产品销售管理办法》《关于进一步加强商业银行理财业务风险管理有关问题的通知》，持续推进理财业务监管制度建设。

坚决纠正理财业务中不规范、不合规行为，提高理财产品信息披露透明度，审慎开展理财业务4.流动性风险监管2011年，银监会借鉴巴塞尔银行监管委员会关于流动性监管的最新标准，在非现场监测中加入了流动性覆盖率（Liquidity Coverage Ratio，LCR）和净稳定资金比例（Net Stable Funding Ratio，NSFR）两个新流动性监管标准，进一步完善了流动性风险监控指标体系根据各项流动性监管指标及其变化趋势情况，对单项指标异常的商业银行提出了有针对性的监管措施；组织开展流动性压力测试，加强现金流预测分析，推动商业银行制定完善风险预案；督促商业银行建立负债质量管理内生机制，拓展资金来源渠道，提高流动性风险管理水平同时，为推动商业银行提高流动性风险管理的精细化程度和专业化水平，发布《商业银行流动性风险管理办法（试行）（征求意见稿）》规定的流动性风险监管指标包括流动性覆盖率、净稳定资金比例、存贷比和流动性比例，其中要求“商业银行的存贷比应当不高于75%”5.国别风险监管2011年，银监会完善国别风险统计制度，定期对国别风险进行统计监测加强有关银行业金融机构境内外并表监管，督促有关银行业金融机构贯彻落实《银行业金融机构国别风险管理指引》，建立与本机构战略目标、国别风险暴露规模和复杂程度相适应的国别风险管理体系，完善国别风险评估、监测和缓释机制。

密切关注国际金融危机演变趋势及西亚、北非和欧洲地区局势变化情况，继续通过季度经济金融形势通报会及时向银行业金融机构提示风险，引导银行业金融机构加强相关风险敞口管理，及早制定完善风险应对预案此外，在现场检查中，密切关注外资银行在集团架构和跨境经营模式下的国别风险特点和状况三）中国银行业监管中存在的问题1.监管目标不明确金融监管的目标可以分为总体目标和具体目标总体目标是促成建立并维护稳定、健全和高效的金融体系，保证金融机构和金融市场健康发展，保护金融活动各方特别是存款人的利益，推动经济和社会的发展具体目标包括维护金融体系的安全与稳定，保护存款人、投资者和其他社会公众的利益，促进金融体系公平、有效竞争从而提高金融体系的效率然而在我国，金融监管在很大程度上是为我国的货币政策服务的，监管的目标与中央银行的货币政策目标是一致的，即通过监管各类金融机构来确保国家金融方针、政策的有效实施和中央银行货币政策的贯彻落实这使得我国金融监管的主要工作就是进行货币政策的执行和信贷规模控制的合规性检查，围绕货币政策职能发挥作用，没有真正从金融运行的安全性、高效性出发，形成应有的、独立的、明确的职能金融监管目标有着独特的性质和丰富的内涵，是货币政策目标所无法取代的。

多年来我国过于强调宏观上的稳定与监管，对合理竞争和运行效率没有给予足够的重视，在一定程度上易产生“一管就死、一放就乱、盲目竞争、低效经营”的现象[2]此外，存款人利益在我国尚未得到切实的保障切实保护存款人的利益，银行经营的透明度就具有极其重要的意义，但从现阶段银行信息披露的情况看，银行监管的重点往往不是放在增加信息透明度以保护包括存款人在内的投资者利益，而是以社会需求特征为基础考核银行经营风险与供给结构、以社会投资者的利益为基础建立银行法人及业务经营的征信与安全评价体系，并在此基础上对银行机构的安全性进行经常考核与评估，相反，通常的重点是放在限制银行经营范围和整体规模上[3]随着金融市场机制和商业银行体系的迅速发展，银行风险也随之日益增加，因此，允许银行破产、倒闭、并购、接管等市场行为是大势所趋然而，监管当局多种严格管制却限制了银行的市场竞争机制，监管当局会阻止银行间的并购和接管行为，一般只鼓励那些有助于降低系统风险的并购和接管综上所述，对金融监管目标的模糊认识，直接影响了金融部门监管工作的开展2.监管的方式、手段、内容和范围较为单一且存在缺陷在金融行业监管方式中，传统上较为重视对金融机构的合规性监管和现场监管。

随着我国金融市场的迅速发展和金融创新产品的日益增加，金融市场的风险也随之增大，仅仅依靠传统的监管方式已不能有效防范金融风险和维护金融安全具体到不同的监管方式上看，非现场监管因数据资料的真实性不足对现场监管的补充性不够，而现场监管也因为人员素质不高和人员数量限制等因素使得最终的监管效果不理想因此，监管方式需要转向合规性监管与风险性监管、现场监管与非现场监管并重的现代监管方式[4]在市场经济背景下，应综合使用经济手段、法律手段和行政手段对金融机构进行监管，但从现阶段监管的实践来看，我国金融监管的法律效力有限，有法不依、执法不严的现状较为普遍此外，随着金融国际化、电子化和网络化的迅猛发展，传统的监管手段越来越不适应新形势的发展。