资源性国有资产管理.ppt

第十章 资源性国有资产管理,第一节 资源性国有资产概述 第二节 主要资源性国有资产的管理,,第一节 资源性国有资产概述,一、资源性国有资产的涵义,,（一）自然资源 自然资源（Natural Resources）是指在一定空间、地 点的条件下，能产生经济价值，以提高人类当前和将来 福利的自然、环境因素和条件天然形成的、现在或将来能够为人类所利用并提供一定价值的那部分自然物质要素 未被发现或已发现但不知其用途的物质不是资源，不存在价值 自然状态的，或未经加工的物质，只有进入社会生产过程，或者进入人类消费过程，才成为具有价值的资源 二氧化碳排放量，影响空气质量，具有全球性随着社会的进步，生活质量的提高，自然存在的森林景观，山川河流，也成为具有经济价值的旅游资源按照可否再生，分为不可再生（土地、河流、矿藏）和可再生资源（森林、草原） 按照资源的投入使用方式，分为可直接利用类资源（土地）和需投资开发类资源（河流） 按照资源是否会枯竭，分为不可耗竭资源（河流、土地）和可耗竭资源（矿藏、森林） 按照资源管理的需要，分为国土资源、水资源、矿产资源、森林草原资源,（二）资源性资产 资源性资产（Resources Qualitative Asset） 是指在人们现有的认识和科技水平条件下，对这种资源的开发能够产生一定的经济价值。

（三）资源性国有资产 资源性国有资产是指依据法律法规，所有权属于国家的资源性资产，它与经营性资产和非经营性资产共同构成完整的国有资产体系 资源性国有资产是在人们现有的知识、科技水平条件下，通过开发使用能带来一定经济价值的国有自然资源资源性国有资产的范围是随着科学技术的发展而不断变化的当一种国有资源由于科技水平较低，人们对其尚未认识，也不能带来一定经济价值的时候，这种自然资源还不能称为资源性资产自然资源转变为资源性资产一般要具备以下条件： 一是处于自然界的某一存置空间； 二是能用货币计量； 三是能为人们所拥有和控制； 四是能为人类带来经济效益； 五是能够用现代技术取得 资产的含义：资产是为某一主体所拥有和支配、具有获利能力的权利资源性国有资产主要特征,（1）品种的稀缺性如我国已发现的矿产资源仅171种左右，有些重要的矿种，如铬铁矿、金刚石、铂矿等，比较少见或者短缺 （2）数量的有限性如我国耕地面积只占世界耕地总面积的7%，林地面积和森林蓄积量及淡水资源占世界资源总量的比例也明显偏小3）分布的失衡性我国的资源分布很不均衡，比如水利资源大部分集中在西南，煤炭资源大部分蕴藏于华北等从总的情况看，经济欠发达地区资源比较丰富，而经济发达地区资源特别是矿产资源比较匮乏。

二、我国资源性国有资产的现状 1、总体资源比较丰富，品种比较齐全 2、我国人均资源占有量十分有限 3、资源的利用率低下，资源浪费严重 4、资源的结构性短缺问题严重现行煤炭的计税依据,是以销售量或自用数量为依据，换句话说无论纳税人开采多少，只征收其使用部分的税收，这变相地鼓励了企业大量的积压和浪费，造成“吃肥丢瘦”、“采厚弃薄”的破坏性开采，由此资源税无法遏止资源浪费行为对成品油的定额税率偏低，仅为0.8-1.4元/升，以汽油为例，税率仅相当于现行不含税价格（含税价按7.5元/升计算）的15-23%，税率明显偏低，与我国石油进口国的地位不相符合，也低于世界大多数国家的水平资源储量状况,从能源总量来看，我国是世界第二大能源生产国，自1991年至今能源年平均增长率达到5.35%，2008年达到了10.44%由于我国人口众多，人均资源能源的占有量与世界整体水平存在着明显的差距，我国实际的能源和资源总量并不丰富我国能源生产情况,,BP（英国石油公司，2008）统计表明，截止2007年，中国煤炭的探明储量为1145亿吨，占世界的13.5%，储采比为45，剩余储量按当前生产水平尚可开采的年数仅为11年，世界平均储采比为133；石油的探明储量为21亿吨，占世界的1.3%，储采比为11.3，剩余储量可采年限为11.3年，世界平均的储采比为41.6；天然气的探明储量为1.88亿立方米，占世界总量的1.1%，储采比为27.2，剩余储量可采年限为27.2年，世界平均的储采比为60.3。

资源消费状况,1978年以来，我国的能源总消耗量平均增长率超过5%，是世界平均增速的近3倍，其中2008年7.31%，如图7-2我国是世界第二大能源消费国，对能源的需求量已成为影响世界市场的关键因素 BP（英国石油公司）统计表明，2007年我国石油消费量占世界首位，达到3.68亿吨，占世界的9.3%；天然气消费量，达到673亿立方米，占世界的2.3%；煤炭消费量，为13.114亿吨油当量，占世界的41.3%，居世界首位从能源结构来看，2005年我国一次能源消费中，煤炭占68.98%，石油占21.6%，天然气占2.8%，水电等占6.32%，与世界平均相比存在较大差距从世界平均看，煤炭占27.8%，天然气占23.49%，石油占36.41%，核能占5.95%，水电占6.35%；世界主要能源消费国的能源消费结构，石油一般占38%，天然气一般占23%左右由此可见我国能源消费结构中，能源清洁度、“绿化”程度大幅度地低于世界平均水平，也低于世界主要能源消费国2005年世界主要国家能源消费结构,资源对外依存情况,1995年以前我国的能源产量大于能源的消费量，1995年之后，资源消费量开始超过资源生产量，资源消费增长率明显超过生产增长率，2008年产需缺口占生产总量的比重达到了9.62%。

经计算，我国石油能源的进口量占我国石油消费量的比重逐渐上升，2007年已超过13%，这从一定程度上反映了我国石油资源的消费已开始依赖国际市场自从1993年首度成为石油净进口国以来，中国的原油对外依存度由当年的6%一路攀升，到2006年突破45%，其后每年均以2个百分点左右的速度向上攀升，2007年为47%，2008年为49%，到2009年突破50%警戒线，仅仅用了16个年头中国2009年生产原油1.89亿吨，与此同时，净进口原油却达到1.99亿吨，中国原油对外依存度首次跨过许多国人心中50%的心理防线，达到了51.3%三、资源性国有资产管理的地位和作用 有利于维护全体国民的共同利益 有利于资源的优化配置 有利于促进经济的可持续发展 有利于保护生态平衡 有利于节约型社会的建设,,,,2000-2008年，在总体的能源消费结构上，煤炭消费平均占了68.2%，石油消费占了21.5%，此二者所占比重2005年达到了90.58%,而世界平均水平只有64.21%；而作为清洁能源的天然气能源只占了2.9%，其余的为水电、核电、风电，与世界平均水平相比，相差甚远由此可见，我国的煤炭、石油是主要的能源资源，但以化石燃料为主的能源消费结构，引发了严重的环境问题. 据有关部门统计，全国烟尘排放量的70%、二氧化硫排放量的85%、氮氧化物的67%、二氧化碳的80%都来自于燃煤。

四、资源性国有资产管理的内容 （一）产权管理 （二）资源勘察管理 （三）资源开发利用管理 （四）资源保护管理,五、我国资源性国有资产管理的不足及其改善,（一）我国资源性国有资产管理的问题,1、产权不清 资源性国有资产所有权具有二重性,导致我国资源性国有资产缺少统一的人格化代表 我国资源性国有资产是全民所有,由国家代表全民行使对国有资产的所有合法权利国家是国有资产的惟一终极产权主体, 它的最高或最终代表只能是具有国家一级权力的国家机构, 在我国通常国务院是国家的代表 然而, 我国资源性国有资产被分散在各级政府或各部门, 目前我国涉及国有自然资源管理和开发的部门包括水利、煤炭、有色金属、石油化工、国土资源、农业、海洋、旅游、林业、环保、城市规划等十几个相关部门, 它们作为一级独立的行政机构, 各部门在当地的下属机构的管理权又隶属当地政府, 具有相当独立的决策权和独立的地方、部门利益我国资源性国有资产管理属于多头管理, 法律上缺少统一的人格化代表 行政管理代替所有权的制约功能，出现无偿的行政配置和滥用资源我国经营性国有资产划归国有资产管理委员会统一管理, 解决了我国国有企业政资不分、产权不明的问题。

但是国资委并不管理资源性国有资产, 这是长期以来对资源性国有资产管理重视程度不足造成的各级管理部门在资源性国有资产管理中既是管理者, 又是监督者; 在资源性国有资产产权交易市场中既是“裁判员”, 又是“运动员”; 这种政资不分、产权不明的双重身份不利于资源性国有资产的保护 所有者职能与公共管理职能（行政管理职能）不分，与经营性国有资产一样资产的所有者有权在其创造的价值中获得收益 国家转让自然资源的占有使用权获得了出让金， 但国家作为所有者却未获得相应的收益，如以股息等形式的收益 此外，国有资源的产品价格过低，因其只包含了开发成本和运营成本，未包含资源所有者的投资收益，未包含环境成本，不能形成合理有效的价格约束机制，刺激了对资源性产品的需求，造成了资源的浪费 国有资源的资产化程度低也不利于资源性产品形成市场供求机制、有效合理地配置资源政府对资源性资产管理的干预,地方政府管理者之间存在不当竞争会导致收益流失经济发展指标在我国地方政府绩效考核体系中占有重要份量, 地方政府有着促进当地经济发展的巨大激励 为了促进当地经济的发展, 各地政府对有限的资本展开竞争, 竞相以优惠的条件吸引资本, 优惠提供生产要素便是其中手段之一。

竞争的结果就是, 资源性国有资产以较低的价格流入市场, 工业用地变相协议出让的案例普遍存在, 国有林地产权变动中绝大部分都是协议定价, 各种隐形的、变相的非法矿业权交易和转让普遍存在致使国家的大量矿产资源资产流失, 这些资源性国有资产流失的例子部分原因是地方政府之间不当竞争造成的对资源性国有资产的收益管理不当,我国经济体制改革后, 资源性国有资产作为生产要素进入市场, 出租出让资源性国有资产使用权产生了大量的收益这些收益在财政体系中属于非税收财政收入, 我国对非税收财政收入的管理并不完善, 在资源性资产收益分配方面, 一直存在许多问题 土地出让金大部分被地方政府截流, 激发了地方政府的卖地冲动, 给我国宏观调控带来困难; 还有很多土地管理部门拿土地出让金的钱私设小金库, 用于修建豪华办公楼和改善员工福利, 影响社会公平; 国家对森林、水、矿产等资源性国有资产的收益分配也没有很清楚地规定监督体系和法律体系不完善,我国资源性国有资产管理体系中监督体系不完善, 对违法事件缺少完善的事前、事中及事后监督 例如, 我国很多地方政府和土地使用者擅自改变土地用途, 事后相当长的时间内不能被管理机构洞察; 有些水管理机构私下出售水资源并挪用出售水资源的收益; 还有一些不法分子勾结地方政府, 私自乱采矿产资源。

媒体对关于此类关于资源性国有资产的违法事件频频曝光, 有些甚至比我国政府相关管理部门发现的还早这些案例充分证明了我国资源性管理体系中监督体系不完善, 并且大部分监督体系反应缓慢我国国有资产管理改革已经有 20 年之久, 但覆盖所有国有资产的《国有资产法》至今没有出台资源性国有资产作为国有资产的一种, 还没有专门的法律对其进行保护, 对资源性国有资产保护的相关法律零零散散分布于其他法律条规之间 对资源性国有资产进行规定的法律条规并不完善, 并且层次较低, 难以满足当前资源性国有资产管理的要求 上述种种表明，缺乏所有者代表，类似国资委的2、无偿使用 我国长期以来对土地等资源都实行划拨等无偿使用的办法,造成国有资产收益流失,损害了国家的所有者权益,并且使耗竭的资源难以得到补偿. 3、部门之间不协调 资源资产产权资本交易的管理体制没理顺，现在的局面是多头审批，党政领导可以审批，经贸委、发改委也可以4、过度开发,浙江丽水市属经济发达省份的欠发达地区,该市现有持证开采的矿山341家(不包括河道采砂。