国际反扩散融资标准对我国反洗钱工作的挑战与对策分析 .doc

国际反扩散融资标准对我国反洗钱工作的挑战与对策分析 大规模杀伤性武器，指拥有超出常规武器的杀伤力，能造成大量人员伤亡的特殊武器，早年特指核武器大规模杀伤性武器扩散给国际社会提出一个严峻的问题各国究竟应当如何采取进一步措施防止大规模杀伤性武器的扩散? FATF(金融行动特别工作组)提出的建议是，在全球范围内防范和控制大规模杀伤性武器扩散融资的行为，以杜绝资金融通的方法来杜绝大规模杀伤性武器的扩散2012 年 2 月，反大规模杀伤性武器扩散融资和反洗钱、反恐怖融资首次被三位一体吸收进 FATF 通过的新《40 项建议》 ，这标志着反洗钱工作已超越了简单的技术性范畴，与国际政治紧密捆绑在一起事实上，部分国家早已把反洗钱作为应对非传统安全领域挑战的重要工具，将反洗钱政策上升到国家战略，作为国际政治斗争的武器面对扩散融资对世界和平带来的威胁，反扩散融资已经成为国际反洗钱体系的一个组成部分，今后我国反洗钱工作也必须服务和服从于国家整体战略利益，在反扩散融资工作方面未雨绸缪，早做准备一、扩散融资扩散融资指为转移、出口核生化武器及其运载工具和相关材料提供金融服务，主要是为扩散敏感物品的交易提供融资，也包括为涉及扩散的个人或实体提供其他金融支持。

根据 FATF 在其犯罪类型研究报告中的定义，扩散指转移、出口核生化武器及其运载工具和相关材料，包括技术、物品、软件、服务或专业知识根据联合国安理会第 1540(2004)号决议，运载工具指专门设计的能够运载核生化武器的导弹、火箭和其他无人驾驶系统;相关材料指有关多边协议和安排涵盖的或国家管制清单载列的可用于设计、开发、生产或使用核生化武器及其运载工具的材料、设备和技术大规模杀伤性武器扩散有多种形式，但主要表现为转移和出口可用于核生化武器相关项目及其运载工具的技术、物品、软件、服务或专业知识无论采取哪种形式，都对全球安全造成严重威胁若不能针对敏感材料、技术、服务和专业知识建立和执行适当的安全保护制度，它们就容易落入不法个人和实体之手，后者往往通过获取、转售或用于大规模杀伤性武器项目而获利意图在恐怖活动中使用大规模杀伤性武器的恐怖分子也会试图获取扩散敏感物品联合国安理会有关调查证据显示，恐怖组织正在不断追求核生化能力恐怖融资为试图获取和使用核生化武器的恐怖组织提供了资金支持，在本质上助推了扩散与国际犯罪网络类似，扩散支持网络也主要通过国际金融系统来进行交易和开展商业活动扩散融资是扩散敏感物品流转的一大要素，进一步加剧了全球的不稳定。

案例显示，扩散网络通常在全球范围内进行运作全球经济的一体化以及国际旅游和贸易体量的上升，使得扩散分子在全球范围内转移敏感物资更为便利扩散分子通过将其活动伪装成合法贸易，在外贸总量大的国家或自由贸易区进行运作，以使他们的非法采购和运输更易避开审查扩散分子会通过多种渠道购买、出售、出口或进口敏感物品与大多数非法贩运类似，扩散网络试图隐瞒交易物品的最终使用者、物品本身、涉及的实体和关联的金融交易为了确保敏感物品的最终用途不被当局发现，扩散网络可能利用中介机构和幌子公司来安排物品的交易和出口然而，使用中介机构这一事实本身并不能表明交易涉及扩散融资，出口商出于合法目的也会雇佣中介机构当在出口管制体制健全的国家出口或转口敏感物品时，中介机构和幌子公司可能会使用伪造的文件，比如虚假的最终用途证明、伪造的出口或转口证明，扩散分子也可能会使用快递公司，以确保物品能够避开审查安全抵达目的地扩散网络通常是逐利的，并利用正规金融部门来进行全球范围内的运作除此之外，扩散融资还包括传统的贸易融资产品和交易FATF 的案例还显示与扩散相关的交易有可能会通过现金或以货易货的方式进行结算，这些交易涉及石油、敏感军事物资等扩散敏感物品。

扩散分子通过现金结算避开金融监管系统的审查，并且这些现金还有可能是通过非法活动取得的由于现金结算不会留下财务(纸质/ 电子)痕迹，所以不会给识别、打击扩散活动提供有用的财务信息扩散网络也会使用支付体系向扩散网络外的中介及供应商支付资金，与扩散网络中的供应商类似，金融机构通常在无意中协助了扩散，这要归结于两用品的复杂性，以及非法中介、幌子公司和非法经纪人的介入二、国际反扩散融资标准制止大规模杀伤性武器扩散，本来是一个国际间军备控制问题但是，在恐怖主义袭击意图不断升级，而传统恐怖手段又受到严密监控的条件下，使用大规模杀伤性武器来实现恐怖主义的目的，已成为世界上很多恐怖主义组织的重要选择，因此控制大规模杀伤性武器的扩散又成为控制和打击恐怖主义的重要路径2004 年，美国中央情报局提交美国国会的全球威胁报告明确指出：获取大规模杀伤性武器是穆斯林的宗教义务，基地组织至今仍将获得核能力当作自己的战略目标2005 年 4 月，鉴于世界各地一切形式和表现的恐怖主义行为不断升级的客观事实，联合国大会通过了《制止核恐怖主义行为国际公约》(简称制止核恐怖公约)，并于当年 9 月正式开放签署制止核恐怖公约的宗旨是防止任何非国家的个人和团体拥有和使用任何类型的放射性武器或装置，明确要求各国将非法拥有放射性材料、制造或拥有放射性装置的行为规定为犯罪。

为了统一各国制止核恐怖主义行为的立法和司法标准，制止核恐怖公约对这一新的犯罪的构成要件进行了详细的规范：(1)任何人非法和故意拥有放射性材料，或制造、拥有放射装置，目的在于致人死亡或致人严重伤害，或致使财产或环境遭受重大损害;(2)任何人以任何方式，利用放射性材料或装置，或利用致使放射性材料外泄或有外泄危险的方式，使用或威胁使用、破坏或威胁破坏核设施，以达到致人死亡或致人严重伤害，致使财产或环境受到重大损害，或者迫使某人或某法人、某国际组织或某国家实施或不实施特定的行为在联合国的倡议下，各国开始建立和实施了系列出口管制和安保措施，以防止扩散分子及其支持者获取扩散所需的物品、服务、技术和专业知识在反扩散融资方面，安理会第 1540(2004)号决议中包含的多边金融禁令是对现有反扩散管理体制的有益补充联合国宪章第八章下的安理会第 1540 号(2004)决议于 2004 年 4 月 28 日得到全票通过，安理会第 1673(2006)号决议重申了其目标这是国际上第一个关于反大规模杀伤性武器扩散，包括其运载系统和相关材料的指导性文件，并首次提出了禁止资助扩散决议指出，对决议中所有义务的释义不得与现行的条约相冲突。

安理会第 1540(2004)号决议规定，各国有义务采取一系列措施防止和打击大规模杀伤性武器的扩散一是禁止各国为试图开发、获取、制造、拥有、运输、转移或使用核生化武器及其运载系统的非国家行为者提供任何形式的支持;二是要求各国通过和实施适当、有效的法律，禁止任何非国家行为者，尤其是为恐怖目的而制造、获取、拥有、开发、运输、转移或使用核生化武器及其运载系统，以及禁止企图从事上述任何活动、作为共犯参与这些活动、协助或资助这些活动的图谋，特别是考虑到 FATF 的要求，各国必须禁止资助大规模杀伤性武器扩散的行为三是要求各国建立和实施有效的国内管制，以防止大规模杀伤性武器的扩散，包括对相关材料进行衡算和实物保护，建立边境管制、中介管制、出口管制(包括转运、再出口和最终用户管制)，防止非法贩运，并要求各国管制为大规模杀伤性武器相关材料的出口提供资金和服务，例如融资2012 年 FATF 在其新《40 项建议》中将反大规模杀伤性武器扩散融资和反洗钱、反恐怖融资三部分内容平行列入反洗钱工作框架，随后出台了《有关联合国安理会反大规模杀伤性武器扩散决议的实施指引》 ，对国际反扩散融资标准及其实施提出了详细要求。

从逻辑上说，金融行动特别工作组提出的这一新的建议，在贯彻联合国安理会关于防范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散及扩散融资的决议的基础上，仍然沿袭反洗钱的一贯政策原则从银行金融系统的预防和监控入手，杜绝筹集大规模杀伤性武器扩散扩资金的经济渠道和金融技术渠道防范、制止、瓦解大规模杀伤性武器扩散融资的主要手段是原先作用于恐怖融资的定向金融制裁，即按照联合国安理会的决议，毫不延迟地冻结被指定的个人或实体的资金或其他资产，并确保没有任何资金直接或间接地提供给被指定的个人或实体三、国际反扩散融资标准对我国反洗钱工作的挑战由于国际反扩散与反扩散融资问题上所表现出来的艰巨性、复杂性和不确定性，如何落实国际反扩散融资标准，将原则立场转化成具体的政策，克服存在的不利因素和处理好有关的具体问题，将是我国面临的巨大挑战一) 法律体系方面的挑战在国际法方面，为了发现和防止扩散，各国间已缔结了包括核不扩散条约在内的一系列多边条约然而，传统条约并没有聚焦于扩散融资，国际法条文的缺失必然影响包括我国在内各国推进反扩散融资工作的进度在实践做法上，包括我国在内的大多数国家利用共同条款，比如恐怖融资条款，来防止扩散融资这些国家可能会认为其反恐法律法规足以使他们充分履行禁止非国家行为者进行扩散的义务，但现实是这些法律法规可能并不适用于所有情况。

安理会 1540 委员会也提醒非国家行为者进行扩散可能并非出于恐怖目的，他们的行为也可能不是为了协助恐怖活动当扩散融资的资金来源合法，与犯罪收益没有关系时，反洗钱法律法规的适用性也是一个问题若扩散融资最终并非出于恐怖目的，反恐怖融资的法律也未必适用二) 反洗钱措施运用方面的挑战金融机构可以帮助打击扩散和扩散融资，并为持续调查提供有用的信息FATF 的研究表明，金融方面的信息有助于调查违反出口管制的行为然而在通常情况下，包括我国在内的各国金融机构对为客户办理的金融交易背后的相关商业活动并不十分了解，特别是当交易没有使用信用证等详细文件证据时目前，还没有国家要求金融机构必须专门针对扩散融资提交报告，这对包括我国在内的各国金融机构履行反扩散融资义务都是一个很大的障碍对于我国来说，即使在法律突破的情况下，如何有效发挥反洗钱手段在反扩散融资中的作用仍是监管部门和金融机构面临的一个共同挑战此外，FATF 的调查显示很少有国家采取了措施对诸如贸易公司、货运代理等贸易中介的活动进行监控同样，目前我国的反洗钱监控领域也未能覆盖诸如贸易公司、货运代理等贸易中介的活动，这也必将制约我国反洗钱主管部门对扩散融资的监控、预防与打击。

三) 出口管制措施方面的挑战出口管制的有效执行是打击扩散的关键第一步出口管制及相应安保措施，对防止扩散分子及其支持者获取扩散所需的物品、服务、技术和专业知识有着十分重要的意义但从实际情况来看，各国的管制措施并不完全一致，有些国家甚至仍未执行国际条约的规定来发现和防止扩散敏感物品的交易此外，贸易全球化和技术稳步推进给维持有效的出口管制带来了全新的挑战交易总量持续上升，贸易模式越发难以辨识越来越多的物品和技术除了商业应用外，还可以用于大规模杀伤性武器及其运载系统国际出口管制政策短板的存在以及如何指定、监控所有相关两用品的贸易给包括我国在内的各国当局都带来了挑战我国虽然采取了较为严格的防扩散出口管制政策，但金融机构显然还不具备使用出口管制系统必须的专业知识与反扩散融资紧密相关的出口管制政策如何改进，如何与反洗钱政策配合使用打击扩散融资，这些对我国出口管制部门和反洗钱部门来说都是巨大挑战 　　 (四) 合作交流方面的挑战从包括我国在内的各国情况来看，尽管国内外的有关部门就扩散有关信息进行过合作交流，但这种合作交流往往仅针对单个案件，而且几乎没有涉及扩散融资国内主管反扩散部门间以及国际反扩散论坛上往往会交换与扩散相关的机密信息，但这些信息只限于情报部门间的交换。

例如，虽然欧盟要求其成员国向其他所有成员国提供申请两用物品出口许可被拒的信息，但通常私营部门对这些信息并不知情目前我国也存在合作交流上的障碍，还很难做到制造商对于出口管制以及海关当局的示警标志和分类都可以被公众获知，还不能做到针对扩散融资发布警示指标，国际管制体系掌握的关于管制物品的信息。