上海旧区改造和动拆迁评估.doc

上海旧区改造和动拆迁评估前 言旧区改造是指，为了创造城市良好的发展环境，有计划地、成片地改造城市的旧建筑、旧设施和旧产业，建立新建筑、新设施和新产业的一项全方位的社会活动动拆迁是指，为了进行旧区改造、为了改善市民的居住条件，或是为了进行基础设施建设，需要拆除住宅、产业用房或其他建筑物，并将予以重新安置的一项综合性工作旧区改造必须进行成规模的动拆迁，动拆迁是旧区改造的前期工作，两者往往联系在一起（动拆迁也可能与旧区改造无关）1949年以后，上海市人民政府就陆陆续续地进行旧区改造和动拆迁工作，并取得了成果大规模的旧区改造和动拆迁，是从20世纪80年代后期开始的，并在90年代达到了高潮几十年来，社会各界尤其是居住条件差的市民，一直对旧区改造和动拆迁抱以期待，并给予很高的评价可是，到了21世纪初，对于旧区改造尤其是动拆迁工作，发生了诸多的看法，甚至有某些疑虑和消极的评价对于一项在社会生活中长期引起广泛关注的事物，其功过是非应该予以准确的评说这不仅是对历史的负责，也是进一步筹划未来工作的需要上海社会科学院房地产业研究中心，在两个多月的调查研究中，多次召开了管理部门、房地产企业和动拆迁机构的座谈会，参考了相关的资料，对上海旧区改造和动拆迁进行了客观的评估，确认它对上海发展的重大贡献和历史地位，指出目前工作中存在的问题和矛盾，并提出我们的思考和建议。

鉴于动拆迁是旧区改造的前期工作，是旧区改造的领头指标和象征性指标，加上当前动拆迁问题的紧迫性，所以，在本报告中以动拆迁为主线，尤其在后半部分将更多地讨论它兹提交以下报告（报告中的数据，凡未注明出处的，来自于公开出版的《上海统计年鉴》和《上海建设年鉴》）一、上海进行旧区改造和动拆迁的内在动因——旧的城市机体严重妨碍了城市的发展解放前，上海是一座畸形发展的城市，一方面有一些高楼大厦和洋房别墅，有一些规模水平的工厂，有一些象样的水、电、燃气和道路交通设施；另一方面，又有大量棚户简屋和“滚地龙”，有大量夹杂在居民区里的弄堂小厂，有大量缺乏基本设施的小弄、小街、小区总体上，城市拥挤、设施分布极不均匀、大量底层市民生活环境差，不适应上海解放后进一步发展的需要解放后至1978年期间，上海没有旧区改造的明确提法，也没有完备的法规但凭着党和政府的崇高威信和市民的良好配合，进行着适度的旧区改造和动拆迁如1954年，政府发动市民用以工代赈的办法，组织失业工人参加劳动，填没了肇嘉浜，拆除沿浜搭建的2.3万平方米棚户简屋和“滚地龙”，使1700户居民改善了居住条件即使在文化大革命中间，也采取被拆迁居民自行过渡的办法，建造了数量不少的新公房。

1950～1978年，市区共拆除各类房屋468万平方米，其中住宅273万平方米（包括棚户简屋122万平方米），非居住房屋195万平方米；建造了约1580万平方米的新住房，为改善城市环境和市民住宅条件，尽了努力但总体看来，无法进行思想、策略和措施的根本性突破，旧区改造和动拆迁只能处于摸索阶段（可称为第一阶段），以至进展缓慢1978年以前，旧上海遗留下来的城市拥挤、设施分布极不均匀、大量底层市民生活环境差的问题没有根本解决在10年文化大革命期间，情况还有所恶化到改革开放的1978年前后，随着城市人口的进一步增长、经济的进一步复兴，市区变得更加拥挤，负载过重下城市病开始全面爆发，居住难、交通难愈来愈严重，水、电、燃气、环保矛盾愈来愈突出，市民的意见愈来愈大对于这种严重状况，可用一些代表性的数据（见表1）和情况来说明1978年同1950年相比，28年来上海市区人口增长了33.25%、GDP增长约4.5倍但是，1978年市区人均居住面积仅为4.5平方米，人均不足2平方米的家庭接近3万户，人均4平方米以下的困难家庭占全市一半以上，上海的住房难是国内其他城市难以想象的；1978年人均占有道路面积仅为1.56平方米，比1950年只增长了约11%，每万人拥有公交营运车辆却增长了49.87%，每辆公交车日运人次反而增长了2.05倍多，路少、路挤、人多车少、车挤的交通难可想而知；1978年人均占有公共绿地面积只有0.47平方米，苏州河和市内其他小河臭气熏天，黄浦江浑浊不堪……生态环境乏善可陈，导致市区的癌症发病率高冠全国城市之首；……种种情况，不必一一尽述。

表1 上海市1950～1978年城市发展若干指标比较年 份195019781978年比1950年增长%市区人口（万人）41855733.25人均GDP（元）4552499449.23市区人均居住面积（M2）3.94.515.38人均占有道路面积（M2）1.4(49年)1.5611.43万人拥有公交运营车辆（辆）1.82.749.87每辆公交车日运人次（人次）707(49年)2301225.46人均占有公共绿地面积（M2）0.150.47213.33 资料来源：《2001上海统计年鉴》、《1949~2000上海市国民经济和社会发展历史资料》，并计算整理种种情况表明，旧的城市机体要维持正常运转已经颇感困难，完全不适应即将到来的改革开放和迈向四个现代化的要求，已经成为妨碍上海进一步发展的重大障碍这就是上海旧区改造和动拆迁大规模展开的内在动因改革开放的初期，上海已经到了非对城市进行彻底改造不可的时候了！这是当时上海一千几百万市民的共同认识和强烈要求1980年10月3日《解放日报》头版，发表了沈峻坡先生“十个第一和五个倒数第一说明了什么——关于上海发展方向的探讨”的著名文章，历数了上海城市机体艰难运转的“全国五个倒数第一”，集中地反映了上海人民要求进行城市改造的迫切呼声。

二、改革开放以后，上海旧区改造和动拆迁的大发展改革开放的初期，上海到了非对城市进行彻底改造不可的时候其实，这种客观要求早已有之，只是条件没有具备只是随着改革开放的不断深入，各种条件才渐渐地成熟起来这些条件主要有理论、法规和资金三个方面 （一）上海旧区改造和动拆迁的条件 1．思想理论的重大突破打倒四人帮以后的拨乱反正和改革开放，一系列新的思想、新的理论得到了人们的认同本报告主要将涉及本主题的方面，予以简略说明早在1980年前后，邓小平同志连续两次发表了闪烁着商品经济智慧的关于住宅问题的谈话，由此引起了理论界对于土地、住宅和房地产经济问题的大讨论到80年代中后期，在商品经济理论被人们逐渐接受的时候，也在下述问题上达成了共识：一是，肯定了住房的商品属性；二是，肯定了城市土地和房屋的商品属性1992年，邓小平的社会主义市场经济理论被全党接受至此，涉及城市改造根本性的思想枷锁被打碎了，为上海旧区改造和动拆迁大发展奠定了最坚实的理论基础在上述思想理论突破的背景下，关于旧区改造和动拆迁的法律、规章也逐步完善起来从1980年到2001年长达20多年的时间里，全国人大陆续批准了《土地法》、《城市房地产管理法》，国务院陆续发布了《城市房屋拆迁管理条例》、《关于深化城镇住房制度改革的决定》、修改后的《城市房屋拆迁管理条例》。

上海市人大批准了《上海市拆迁房屋管理办法》、《关于修改〈上海市拆迁房屋管理办法〉的决定》上海市府颁发了《上海市拆迁房屋管理办法（试行）》、《上海城市房屋拆迁管理实施细则》和修改后的《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》这些不断修改完善的法律、规章，为上海旧区改造和动拆迁的不断发展提供了可靠的行动依据3．资金来源有了拓展解放以来，困扰上海旧区改造的主要问题之一，是资金筹措的困难不断深入的改革开放，让此难题迎刃而解80年代中后期，随着土地和住房的商品性质得到突破，在法规上也作了调整，明确了国有土地使用权可以有偿出让和转让，住房可以进入商品流通领域这些理论突破和法规的出台，使上海能充分利用自己的土地资源和价值，吸引境内外资金进行旧区改造90年代中前期，上海通过向国内外房地产商有偿出让土地，获得两个100亿的资金，即约100亿美元和约100亿人民币这两个100亿，有六成以上要用于动拆迁，成为上海旧区改造宝贵的初始来源国内外房地产商在建房的过程中，还按建房面积向政府交纳市政设施配套费，80~90年代20年中，共建造了约2.8亿平方米的房屋，如以每平方米100元计算，约交纳了280亿元配套费，成为上海市政设施改造（给排水、道路、管道燃气）的重要资金来源。

上海大规模旧区改造的资金，还来自于开放以后的国际贷款80年代后期，中央同意担保上海自借自还向国际机构贷款80~90年代，贷款总量达到几十亿美元之巨其中，有较大的量用于城市基础设施建设（如南浦大桥、杨浦大桥、地铁一号线、污水东排等）城市基础设施建设是城市更新的一个部分，同本文的旧区改造不完全相同，但基础设施建设必然要伸展到、触动到旧区，同旧区改造结合起来（主要是动拆迁）于是，基础设施建设资金的一部分支援了旧区改造和动拆迁另外，随着改革开放的深入和保证上交中央经费前提下的自费改革，上海的财政状况逐步好转，能够调动较多资金投入旧区改造和动拆迁以上几个方面，基本解决了旧区改造的资金筹措问题二）上海旧区改造和动拆迁大发展的历程（1979年起）理论、法规、资金三者具备，上海旧区改造和动拆迁大发展的一场好戏就开场了以下，分两个阶段予以说明1．发展的快速阶段（1979～1991年）1979～1991年，上海共拆除各类建筑1038万平方米，包括住宅660.4万平方米，其中，棚户简屋142.9万平方米；非居住房屋377.6万平方米由图1可见，1979～1991年第二阶段的拆迁量，大大超过1950～1978年第一阶段。

第二阶段13年年均拆除旧房79.85万平方米，是第一阶段29年的年均数16.13万平方米的4.95倍，完全称得上是快速发展阶段快速发展阶段的形成，除了前文所述三方面条件逐步成熟以外，还有两个重要的原因：一是，1978年前后，在全国拨乱反正的思想解放运动中，清算了“重生产、轻生活”的“左”的经济建设思想，上海开始把住宅建设提到了很高的位置，提出了要在住宅建设中，发挥市、区两级和各部门、包括企业自筹资金建设住宅的积极性随之，各区、各部门和一部分大型企业成立了住宅办公室，专门从事住宅的开发，并组织了隶属于区县、委办住宅办公室的专业化动拆迁队伍，成规模的动拆迁和住宅建设由此开始二是，80年代初，扩大了国营企业的自主权，实施企业利润留成的制度留成利润的一部分可用于职工福利，包括住宅建设　　数据来源：1995年～2003年上海统计年鉴，1949年～1995年来自上海市房产统计资料汇编（上海市房产管理局）图1 1949～2003年上海动拆迁状况２．高潮阶段（1992～2003年）1992～2003年，上海共拆除各类建筑4834.42万平方米，包括住宅3630.51万平方米，其中，棚户简屋366万平方米；非居住房屋1203.91万平方米。

由图1可见，1992～2003年第三阶段的拆迁量大大超过1979～1991年的第二阶段第三阶段13年年均拆除旧房371.88万平方米，是第二阶段13年的年均数79.85万平方米大4.66倍，完全称得上是发展的高潮阶段 高潮阶段的形成，除了有延续1979～1991年的惯性之外，还有三个重要原因：一是，1992年邓小平同志南巡，阐发了关于“发展是硬道理”、“社会主义也可以搞市场经济”的伟大思想，得到了全国人民的拥护，迅速地在全国兴起了改革开放和发展经济的高潮，上海的社会经济发展、旧区改造和动拆迁由此驶入了加速车道二是，90年代初，上海市在行政管理上实行下放事权的重大改革，实施“两级政府、三级管理”，将许。