关于我盟苏木乡镇机构改革有关情况的调查报告.pdf

关于我盟苏木乡镇机构改革有关情况的调查报告中共兴安盟委政策研究室为了回顾总结我盟乡镇机构改革，了解改革后出现的新情况、新问题，寻求解决问题的有效途径，按照盟委领导的指示精神， 盟委政研室组成专题调研组，利用半个多月时间，深入到全盟各旗县市进行了认真细致的调查了解现将有关情况报告如下：一、全盟乡镇机构改革基本情况及运行情况继 2001年乡镇机构改革之后， 2005年盟委行署根据《内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅关于全区苏木乡镇机构改革试点工作的实施意见》（内党办发[2005]20 号）、《内蒙古自治区党委办公厅、政府办公厅关于配套推进全区苏木乡镇机构改革试点工作的若干具体意见》 （内党办发 [2005]30 号）及全区苏木乡镇机构改革工作安排， 首先在扎赉特旗进行试点，并于 2006年在全盟推开，将原有的 76 个苏木乡镇（管理区）撤销了 37 个，保留了 39 个，撤销比例达到48.7%通过压缩编制， 精简人员， 改革后全盟苏木乡镇行政编制总额 1310名，比改革前减少了 427 名，精简比例为 24.6%；重新核定事业编制1561名（含派驻机构编制 410 名），比原编制减少了1725名，精简比例为 52.5%；领导职数调整为281 名，比改革前减少了 342 名，精简比例为 54.90%。

改革后，为了保证被撤并苏木乡镇社会管理和人民生产生活的正常进行， 被撤并的苏木乡镇成立了37个临时过渡性的派出管理机构----工作部或办事处（以下统称工作部），隶属于并入的苏木乡镇，当时规定经过三年的过渡期后取消其职能但是从撤并后的实际情况看，工作部仍然履行着乡镇政府的全部职能，各旗县市的工作部基本上都是“五个不变”，即原有工作任务、年度考核目标、责任目标体系、奖惩制度、干部级别都不变所不同的是：1、工作部不召开人民代表大会，工作部领导由旗县市委任命，工作部人大代表参加所并入苏木乡镇的人代会，选举产生所并入苏木乡镇政府组成人员； 2、工作部的人员编制大幅度缩减如扎赉特旗各工作部普遍只保留了12个编制（4 个行政编、 8 个事业编），各旗县市大同小异；3、保留的苏木乡镇和工作部原有的“七站八所”全部取消，苏木乡镇新设了三个行政机构和三个事业机构，工作部却没有表面上看，苏木乡镇数量是减少了，但是区域管理机构没有精简，苏木乡镇（管理区）总数虽由原来的76 个减少到 39 个，但同时设臵了独立运行的 37 个工作部，二者加起来仍为76 个改革后保留的苏木乡镇新成立的三个行政机构是：党政综合办公室（挂社会治安综合治理委员会办公室牌子）、经济发展办公室、社会事务办公室（挂人口和计划生育办公室牌子），旗县政府所在地的城管镇增设了城镇管理办公室。

新成立的三个事业机构是：计划生育服务中心、 社会事务劳动保障服务中心、农牧林水服务中心，旗县政府所在地的城管镇增设了街道管理服务中心从目前的运行情况看，乡镇行政机构和事业机构之间存在职能交叉、职责混乱现象，新成立的机构并没有真正按此机制运行，仍按原体制的方式运转，结果是基本处于打乱仗状态改革后,各苏木乡镇原有的国土资源所、林业工作站、畜牧兽医站等站所实行上划管理， 一定程度上影响了服务 “三农”的效果从目前运行情况看，保留的苏木乡镇与撤并后变为工作部的原苏木乡镇出现六个方面的反差一是机构设臵出现明显反差保留的中心镇设臵了三个办公室和三个服务中心，而工作部却没有二是人员编制出现明显反差保留的中心镇人员编制不仅没减，基本都略有增加，大约在60---80人之间，而撤并后的工作部的人员编制仅为12---15人三是工作量和工作效能出现明显反差由于中心镇人员充足，机构健全，工作有条不紊，能够较好地发挥一级政府服务 “三农”的作用，而工作部由于人手少，拳打脚踢、无节假日的忙也忙不过来四是工作经费和相关待遇出现明显反差政府给中心镇和工作部的经费是两个标准，工作部的公用经费明显不足，工作部干部职工虽然没有节假日的忙，但由于都是一人多职，工作质量和效率无法保证，有些工作任务仍然完不成，处于上下夹挤的尴尬境地。

五是干部队伍的精神状态也有反差在中心镇工作的多数干部职工心态比较平稳正常，而在工作部工作的干部职工一方面与中心镇比心态不平衡，另一方面思想不稳定，担忧未来去留问题，缺少长期干好本职工作的思想，影响主观能动性的发挥和工作质量六是对外交往形象上出现明显反差调查中了解到，工作部对上对外跑资金、跑项目、招商引资遇到很大困难，名不正言不顺，自治区给苏木乡镇级的项目均没有工作部的名额，对外招商引资，客商不认可工作部，很难谈成项目和引进资金比如，文化、教育、卫生、司法等方面的项目都不考虑工作部由于没有机构代码证，连银行开户都成了难题从三年来撤乡并镇后整体运行情况看，存在许多亟待解决的问题，基层干部群众反映非常强烈甚至在工作部工作的有些同志直接提出这次苏木乡镇机构改革是失败的、脱离了客观实际这样尖锐的问题可见，有些问题已到了非解决不可的地步二、苏木乡镇机构改革后存在的主要问题这次我们调查走访了除阿尔山市以外的五个旗县市，与每个旗县市的组织、人事、财政及涉农部门和五个旗县市所有工作部的负责同志都进行了面对面的座谈，同时还深入到嘎查村与农牧民交谈，在调查走访中了解到基层反 映的问题主要有四个方面一是认为这次乡镇机构改革是不成功的，脱离了基层实际，没有体现服务“三农”的宗旨。

二是认为改革的客观条件不成熟，农村牧区的工作基础、农牧民素质、地域条件、机构职能、交通状况都不具备撤并的条件三是认为改革的方法也不科学，不应搞“一刀切”，应该因地制宜，搞好规划和论证，少撤多留四是认为改革并没有减轻农牧民负担，反而在许多方面增加了农牧民负担，尤其是对群众生产生活带来许多不便突泉县为了有效解决乡镇撤并以后出现的突出问题，不得已采取县人大常委会决定的形式于2008年 6月自行恢复了原乡镇建制，目前已经挂牌按原建制运行对如何搞好下步乡镇机构改革，基层干部群众当中存在以下四种意见第一种意见是，要求立即恢复原苏木乡镇建制的呼声极为强烈第二种意见认为应搞好区域规划，在尊重客观实际的前提下可以大部分恢复，个别确实需要撤并的可以撤并， 不搞“一刀切”第三种意见是要撤并就应撤到底，不应留下不伦不类的尾巴，工作难开展，几头受罪，还贻误工作第四种意见是希望上级无论是撤并还是恢复，应尽早下决断，不能这样拖下去，要求给基层工作部工作的干部职工一颗“定心丸”通过调查走访，我们认为，目前苏木乡镇机构改革后存在的问题主要有以下几个方面第一，如果按撤并后的新建制运行，保留下来的多数中心镇行政区域管辖面积确实显得过大，会带来许多新问题。

一是会因辖区面积过大而应接不暇，难以做好服务“三农”工作我盟地域辽阔，土地面积近6 万平方公里，南北长380 公里，东西宽 320 公里改革后保留的苏木乡镇土地面积将会成倍增加，平均将达到1500平方公里，如科右中旗巴仁哲里木镇的辖区土地面积达到近 4000平方公里这样的辖区面积在人员没有多少增加的前提下，要做到更好的服务“三农”，落实好党的各项方针政策是很难的，可谓鞭长莫及二是会增加行政成本和降低工作效率由于管辖面积过大，需要解决交通工具，需要把许多时间消耗在路途中，需要增加差旅费等并且，由于管辖面积过大，本来一天能完成的工作，需要两三天甚至更长时间，原本需要几天或一周就能汇总上来的情况需要半个月或更长时间，农牧民群众应及时得到的惠农补贴和相关惠农政策也会由于面积过大顾及不过来而得不到及时兑现三是会给群众的生产生活带来诸多不便从这次下基层了解的情况看，群众对撤乡并镇改革有许多看法，多数持反对意见目前虽然没有完全撤并，原苏木乡镇还按工作部形式在运作，但由于有些机构和职能的撤并，如教育、卫生、税务、工商、婚姻登记、司法服务、邮政通讯等相继撤出，群众必须到中心镇办理相关业务，路途遥远，往返路程必然增加费用，极不方便，群众对此已有很多怨言。

四是会直接影响农村牧区经济发展和社会进步从目前情况就可以看出，由于撤乡并镇，原苏木乡镇政府所在地虽然还有工作部存在，但人流、物流、信息流已出现急剧萎缩，畜牧、农科服务和广播电视等分支机构迁出， 邮政、工商、银行等条管单位被撤消，医院、学校骨干力量相继调出，商家店铺纷纷倒闭或流向异地，房价地价下跌，固定资产投资锐减可以预见如果实现真正的撤并之后，这种局面还会进一步加重，而且原苏木乡镇的办公房屋、相关设施也都会遭受损失原苏木乡镇所在地形成的经济社会发展氛围将不复存在，农牧民找政府难、办事难等问题将会更加突出第二， 暂时保留下来的工作部开展工作举步维艰，运行困难，矛盾重重，已到了非解决不可的地步一是由于工作人员少，工作量没减，工作难以应对改革后暂时保留的工作部人员编制锐减，由原来的 60---80人，变为十几人，有的加上返聘人员也不足 30 人，但承担的工作职责既没变也没减少，而且随着新时期党的惠农政策的不断深入，工作量、工作任务比以往更多了，结果是应接不暇按工作部的同志讲，没昼没白的干、不休节假日的忙也忙不过来，多数工作部的工作在所在旗县市里的排序都是靠后的，诸如农村合作医疗、 农业保险、良种补贴、 农机补贴、母猪补贴、奶牛补贴、退耕还林还草、农牧业普查、粮食补贴、落实低保政策、危草房改造、科技培训、良种推广、 防疫工作、计划生育、 社会治安综合治理、退耕禁牧等项工作都需要工作部的同志进村入户到人来进行落实。

据了解，目前需兑现和核对的涉农款项已达到 56 项，而且都是动态管理， 需要投入大量的人力、物力、财力来落实工作部若遇到防疫、防火、防汛、防灾等应急任务，更是难以应对在调查中了解到， 有的工作部的干部竟然一人兼八个岗位的工作，可见其工作量之大、人员之缺乏因此，目前工作部的同志一方面面临上级压担子，人少忙不开，苦不堪言，另一方面也因人手不够，服务不及时、不到位，群众怨言不断，机构的威信和凝聚力减弱二是工作部自身运转困难重重所有工作部与中心镇比，人员少，所核拨的经费也少，但工作量一点都不少，加之所有工作部由于人员少忙不过来，都返聘或从社会上招聘数量不等的人员充实工作当中，这样又增加了开支， 经费显得更为紧张 也由于人员少，一人需要分管多项工作，当多项工作需要同时完成的时候，就会经常出现断档、缺位、无人对接的状态这种情况如果延伸到一个乡镇、一个地区，实际上就影响了整个农村经济社会的发展，由此产生的后果是比较严重的三是工作部对外交往名不正言不顺，向上争取资金、项目，经常遭遇尴尬局面由于工作部无法人资格，无政府职能，特别是在自治区已销号，向上争取资金、项目不予接待和受理，不给相应的投入，不能全面享受国家的一些惠农政策和新农村建设项目，经济社会发展受到严重制约，农牧民群众的利益也直接受到损失。

工作部的同志反映，原已谈妥的投资项目也因变为工作部而搁浅由于工作部没有机构代码，银行方面也不予支持，使工作部的工作难上加难四是干部队伍建设面临严峻考验 调查中了解到，在工作部干部队伍中出现三多三少现象：一是非专业人员从事专业岗位的人多，专业岗位专业人员少；二是刚毕业不久的年轻人在岗多，在基层工作多年有较丰富的基层工作经验的中青年少；三是妇女干部人数增多，能够下乡开展工作的人员少基层流行一句话叫“在岗的不专业，专业的不在岗”出现这种情况的主要原因在于乡镇机构改革之初，主要是通过考试分流人员，结果是不经常下乡的年轻人、女干部普遍考试成绩比较好，所以上岗的比较多由于没有专业命题， 很多专业技术人员因考试成绩不理想而被分流所到之处，各工作部主要领导对人才匮乏、干部队伍整体素质和工作能力下降都十分担忧和背负压力一些工作部的工作效率低、工作质量不高的问题十分突出第三，苏木乡镇机构改革并没有使“两个负担”得到减轻，在有些环节上反而有所增加一是财政负担未减反增改革的初衷之一是想通过压缩编制、 精简人员、分流干部等来减轻财政负担实际上尽管全盟苏木乡镇行政编制减少了427 名，事业编制减少了 1725名，但是由于工。