村改居社区治理的现实困境与路径选择.docx

村改居社区治理的现实困境与路径选择刘海鹰;徐晴【摘 要】村改居社区是农村村落向城市社区过渡的中间社区,兼具农村与城市的部 分特征,同时又有其自身独特性.村改居社区自身结构的传统性与现代城市社区建设 存在着一定的冲突与矛盾,引发村改居社区治理的诸多困境.解决村改居社区治理困 境的基本路径是:协调各主体之间的关系,建立协同治理机制;拓宽村改居社区治理资 金筹集渠道,积极培养和吸引专业人才的加入;完善村改居社区公共服务配套设施,推 动公共服务均等化;培育居民自主参与意识,提高居民参与治理的积极性;完善内外部 治理结构,加强对集体资产的监督管理.期刊名称】《山东理工大学学报(社会科学版)》年(卷),期】2019(035)005【总页数】6页(P43-48) 【关键词】 村改居;社区治理;城镇化【作 者】 刘海鹰;徐晴【作者单位】 山东理工大学 法学院,山东 淄博255000;山东理工大学 法学院,山东淄博 255000【正文语种】 中 文一、引言2017 年，国务院在《关于加强和完善城乡社区治理意见》中指出，城乡社区是基 层社会治理的基本单元，城乡社区治理工作是否有序、有效地开展关乎基层群众的 切身利益、政府公共服务水平的提升以及社会长治久安和谐稳定，是基层政权工作 的重要内容。

加强和完善城乡社区治理，是协调推进“四个全面”战略布局的落脚 点，是新型城镇化及城乡发展一体化的现实需要，是社会主义精神文明建设的时代 诉求[1]44-46党的十八届三中全会提出了“推进国家治理体系和治理能力现代 化”的任务，给我国的社会治理提出了新的目标社区治理作为社会治理的基本单 元，其治理结果直接关系到社会治理水平的高低和国家治理的成败社区治理是指政府、居委会、社会组织、社区居民等主体通过协商谈判、协调互动 共同行动等对涉及社区公共利益的公共事务来进行有效的管理，从而增强社区凝聚 力，提升社区整体服务水平，增进社区居民对社区的信任感与归属感，推动社区发 展进步的过程村改居社区是城镇化规模不断扩大的产物，伴随着城镇化的不断发 展应运而生它既不同于发展落后的农村又区别于发达的城市，是农村村落向城市 社区过渡的中间社区从2000 年左右到现在，村改居工作得到了全面的发展，原 有的旧村落得到改造，农民的原有耕地被占用，取消原来的村委会，组建新的居委 会在此过程中，大部分传统的农村村落逐渐由封闭走向开放，邻里关系、生活习 惯等也随之发生了变化但同时村改居社区自身结构的传统性与现代城市社区建设 存在着一定的冲突与矛盾，从而引发村改居社区治理的诸多困境。

而村改居社区治 理的最终目标是实现与城市社区的发展一致，最终实现城乡一体化，因此村改居社 区治理的结果效能尤为重要村改居社区的运行与治理状况，将在很大程度上决定 城市社会管理的水平和城市社会融合的水平，探寻村改居社区的治理之道具有紧迫 性[2]60-63对于将传统村落重塑为具有内在向心力的现代城市社区，使基层社 会治理体系更好地支持新型城镇化可持续发展，村改居社区治理是绕不过去的一个 重要环节[3]80-85因此，有效治理村改居社区工作，不仅可以促进村改居社区 顺利实现向城市社区的过渡，对提升城市管理水平、推进城乡一体化建设也具有促 进作用有效推动村改居社区治理工作，要从村改居社区的自身特殊性出发，针对 治理工作所面临的困境提出相应的对策路径二、村改居社区的特点村改居社区作为一种从农村村落向城市社区过渡的社区，在建设过程中具有了一般 社区的基本构成和主要特征，但同时它又有自身的独特性，与普通的农村村落和城 市社区相比较又有其自身的属性[4]107-112一）村改居社区居住环境属于“低成本”生活区村改居社区大多数位于城郊或者是城乡结合区，位于距离城市较偏远的地区不同 于城市的高物价高质量的生活水平，村改居社区居住人口大多是由失地农民与外来 进城务工人员构成，其收入水平与生活水平比城市居民相对较低，因此村改居社区 处于一种低物价低成本的生活环境，属于比较典型的“低成本”生活区。

二）村改居社区具有“亦城亦乡”的特点无论是管理体制还是居民的身份方面，村改居社区整体已经纳入了城市社区的统一 管理当中，但是村改居社区归根结底由农村社区改造而来，在接受现代城市社区影 响的同时，仍旧还保留着传统农村社区的某些特点例如社区居民的生活方式和生 活观念等仍然保留农村生活时的习惯，难以完全融入城市村改居社区的管理人员 和工作方式也仍带有农村村落的印记，虽然在管理方式、组织结构、管理理念等方 面努力向城市社区靠拢，但并没有发生实质上的变化，具有明显的城乡二元化的特 点，因此属于“亦城亦乡”的生活场所三）村改居社区居住人口结构复杂，流动性比较强村改居社区完成改造之后，部分居民会额外分得多套房产，因此，大部分居民会通 过出售或出租多余的房屋来获取利益相比较发达的城市社区，村改居社区的房屋 位置较为偏僻，租赁费较低，生活成本也相对较低，吸引了大批量的外来人员居住， 因此村改居社区居住人员具有差异性大、流动性高和复杂性强的特征社区居民之 间，无论是交往频度还是交往深度都比较低四）村改居社区居民与居委会的关系逐渐发生转变 村改居完成改造之后，村民与社区居委会之间的关系更加密切，社区居民对居委会 的依赖性更大。

村改居社区改造之前，农村村委会的工作重心主要侧重于集体土地 的使用、征缴税费以及乡村整体未来发展的规划；而改造之后，居委会的职能也发 生了转变，居委会则更多地将工作重心转移到社区环境卫生、社区各类文娱活动、 居民社会保障等各类公共事物上来，居委会也更加注重社区居民的切身利益，使社 区居委会与居民之间的关系更近了一步，同时也加深了居民与社区之间的联系五）村改居社区居民整体素质相对落后村改居社区虽然从农村村落转变为社区，农民转变为市民，但由于过去长久的农村 生活背景，村改居社区居民在生活习惯、行为观念、知识理念等方面仍然不能完全 达到城市社区居民的水平，他们的传统观念较强，思想也较为封闭，文化程度普遍 较低，长期务农导致他们职业技能单一，就业渠道较窄他们无法完全融入到城市 中去，与城市社区居民之间还存在着较大的差距三、村改居社区治理面临的现实困境独特的社区属性使得村改居社区面临着比农村社区和城市社区更多的治理困难相 比较纯粹的农村社区，村改居社区居民关系更加复杂，社会交往稳定性差；与城市 社区相比较，村改居社区的管理结构和管理体制相对不成熟，政府投入资源较少， 基础设施服务业比较落后因此，村改居的社区治理面临着一定的现实困境，成为 社区治理继续突破的障碍。

一）村改居社区治理主体之间信任度较低 政府、居委会、社会组织、社区居民是村改居社区的主要治理主体，而社区治理主 体之间通常存在着信任度较低的问题政府在治理主体中处于统领地位，习惯对公 共事务实行大包大揽政府与居委会及社会组织之间信任度较低，导致部分居委会 及社会组织手中根本没有实权，政府也未能真正实现从“管理者”到“服务者”的 转变村改居社区由原住居民与外来居民构成，由于他们身份、权力的不同导致其 所享受到的福利待遇和公共服务等方面存在差异，外来居民的待遇普遍低于本地居 民，因此会导致部分外来居民对居委会及社会组织的不信任居民之间也存在着信 任度较低的问题，由于村改居社区人口的流动性较强，本地居民与外来居民之间缺 乏交流，居民之间的关系越来越疏远，彼此之间的信任度也越来越低社区各个主 体之间信任度低不利于整个社区和谐关系的建立，阻碍村改居社区治理工作的进一 步发展二）村改居社区治理缺乏资金投入和人才支撑 当前，村改居社区治理的资金来源主要来自于政府拨款，资金渠道单一，无法提供 多样化的公共服务，公共服务供给不足无法满足社区居民的需求，社区办公条件、 设施与城市社区相比也较为落后，影响社区各项工作的开展。

2005 年 1 月原农业 部出台的《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》指出， 留归农村集体经济组织的土地补偿费属于农民的集体资产，应当用于发展生产、增 加积累、举办集体福利事业和举办公益事业目前村改居社区将大部分的土地补偿 款用于社区居民的日常生活补贴，从而导致社区公共设施建设与公共服务资金严重 不足随着村改居社区治理工作的不断开展，社区发展的各项工作也越来越多，所 需要的费用也会越来越多，资金短缺将严重阻碍社区管理水平的提升 村改居社区居委会大多数的工作管理人员还是由原来的村委会成员构成，缺乏年轻 的新鲜力量的注入原村委会成员多数为本地农民，文化知识水平普遍不高，对社 区治理的专业理论知识了解不够，虽然挂上了居委会的牌子，但是仍然按照原来的 村委会管理方式进行社区管理政府方面也缺乏对村改居社区治理专业人才的指导 与培养，这成为村改居社区治理缺乏专业型人才的重要原因三）村改居社区缺乏基础设施及公共服务村改居社区不同于真正的城市社区，由于缺乏资金的投入，部分社区基础设施会继续沿用原有的农村设施，不论从外观还是性能上都相对陈旧落后村改居社区成员 在原有的农村居民基础上还会增加新的外来居民，因此，社区的基础设施可能会难 以满足全体社区居民的需求。

在公共服务方面，村改居社区也存在基础公共服务不能满足需求的问题首先，就 业指导不足由于失去土地这一唯一的收入来源，村改居社区居民有着强烈的就业 需求，但是，由于就业信息不畅、就业技能缺乏，他们的就业状况并不令人满意， 迫切需要就业指导然而，大部分村改居社区不能及时提供有效的就业信息和就业 培训，导致村改居社区产生大量无业游民其次，医疗卫生服务不足由于资源和 资金有限，社区居民只享受最基本的医疗保障，而且居民医保率不高，部分村改居 社区的医疗卫生条件设施难以满足居民生活需求，例如各项医疗用品不全、社区医 疗卫生室的床位较少等各项问题突出最后，公共活动场所不足在村改居社区房 屋建设开发中，由于片面追求经济利益，居委会和开发商绞尽脑汁多开发建设商用 住房，社区公共活动场所挤占严重，影响社区各项文化活动的开展四）村改居社区居民参与社区治理意识薄弱村改居社区居民的文化水平普遍不高，长期的农民身份使得他们习惯于顺从，主人 翁意识淡薄居民本身对居委会的职能和性质了解不多，在大多数社区居民的观念 中，社区治理是政府部门或者居委会的事情，与自己无关，居民缺乏参与社区治理 的热情和积极性由于村改居社区人口的复杂性和流动性，外来人口与本地居民的交往互动不深入， 彼此间的信任度不强，外来居民对整个社区的认同感和归属感不高，因此参与社区 治理的自主性和积极性也就不高。

薄弱的参与意识使得居民对参与社区治理抱有敷衍的态度，许多人也就是到现场应 付一下，交差了事然而，一旦制定的制度、形成的决议在实施中影响到个人利益， 他们就会心生怨恨、牢骚满腹，影响社区的和谐发展五）村改居社区集体资产治理结构不完善，监督机制不健全 目前，大多数村改居社区在集体经济改制过程中选择采取社区股份合作制这一模式， 社区的集体资产以股权的形式进行分配村改居社区股份合作内部结构通常设置 “三会”，分别是股东大会、理事会和监委会股东大会为股份合作的权力机构， 理事会为执行机构，监委会为监督机构但实际运营当中，股东大会并不是最高的 权力机构，理事会也未能真正做到民主管理和民主决策，监委会在部分村改居社区 中也没能发挥有效的监督作用三会”在实际运行中过于形式化，并没有发挥其 实质功能股份合作社外部的监督主要来自于政府、社区党组织和居委会，而股份 合作社的管理人员大多是由村改居社区居委会班子成员来担任，社区居民对于股份 合作社的运营状况缺乏一定的认知这种既是运动员又是裁判员的运作方式使得社 区股份合作组织缺乏有效的监督机制，易滋生贪污腐败等行为，严重影响社区居民 对社区的信任感与归属感因此，集体资产的内外部监督难以落。