英国PPP教育模式与我国办园体制研究.docx

英国PPP教育模式与我国办园体制研究 李晖 胡海建[摘要] PPP（Public,Private,Partnership） 主要是指企业或政府就某个项目组成的一种相互合作关系形式PPP在英国教育领域中的运用，目前主要是采取公校私营与学校基础设施公私合作伙伴关系（PFI）两种方式在当今学前教育政策背景下，借鉴英国PPP 教育模式的成功经验，构建我国公有民营和政府购买、项目合作等为主要方式的公私合作伙伴关系(ppp)的办园体制，建立覆盖城乡、合理布局的学前教育公共服务体系，有利于充分发挥政府的主导作用，调动政府、社会力量共同办学的热情与积极性，是当前有效解决我国学前教育资源短缺、投入不足、管理不到位的有效举措[关键词] 学前教育 英国PPP教育模式 办园体制一、PPP的概念界定与理论分析PPP（Public、Private、Partnership）即“公司合作伙伴制”，是指政府和企业基于某个项目而形成的相互合作关系形式PPP模式起源于公共基础设施建设项目，后来发展成一种以各参与方的“共赢”为理念的融资、经营、实施模式与传统的项目融资与实施模式相比，PPP 模式具有很多优越性，所以，从20 世纪80 年代开始，许多国家与国际组织都开始在国家基础设施项目的融资与实施模式上，创造性运用PPP的各种模式。

从此，PPP模式逐淅成为政府与私人企业提供公共产品或服务的一种新方式、新模式20 世纪90 年代伴随部分地区和国家经济危机的出现，PPP 融资与实施模式的项目快速增长；而且PPP的各种模式由于其自身的优越性，在未来社会发展中还会突显其旺盛的生命力有学者预测：“未来15年内，全球发展中国家大约需要2万亿美元投资于基础设施建设[1]在世界各国或国际组织的加快运用PPP 模式的同时，关于PPP 模式的理论研究也不断诞生新的成果，取得新的进展但学者们认为很难给PPP一个固定的概念，其确切含义要根据不同的案例来确定，正如NorbertPortz(德国)认为，“PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义”，“PPP 的确切含义要根据不同的案例来确定”[2]目前国际上关于PPP模式的解释有四种定义具有代表性：欧盟委员会的定义、加拿大PPP 国家委员会的定义、美国PPP国家委员会的定义和联合国培训研究院的定义其中欧盟委员会的定义、加拿大PPP国家委员会的定义更为清晰与更容易理解，欧盟委员会认为PPP模式是公共部门和私人部门之间为了提供一种传统意义上由公共部门提供的公共项目或服务而建立起的一种合作关系；[3]加拿大PPP 国家委员会认为PPP 是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系。

[4]由以上可知，PPP从具体内容上可以定义为各类项目融资模式的总称，其中有代表性的有三种模式，一是建设—经营—转让模式(build-operate-transfer，即BOT)、二是转让—经营—转让模式(Transfer-Operate-Transfer，即TOT)、三是设计—建造—投资—经营模式(Design-Build-Finanee-Operate，即DBFO)；可见，PPP 泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系[1]正如联合国培训研究院认为PPP包含两个方面的内容，一是为满足公共产品需要而建立的公共和私人倡导者之间的各种合作关系，二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系进行的大型公共项目的实施[2]二、PPP在英国教育领域中的运用英国PPP委员会（Commission on UK PPPs）对PPP的定义与欧盟委员会的定义、加拿大PPP国家委员会的定义相类似，又在它们二者的基础上有创新与综合，英国PPP 委员会认为PPP 是公共部门和私人（包括志愿）部门为达成理想的公共政策结果而协议商定的风险分担关系，它通常采取长期而灵活的合作关系，通过合同的形式提供公共服务。

[5] PPP在英国教育领域中的运用目前主要是采取公校私营与学校基础设施公私合作伙伴关系（PFI）两种方式，下面就英国两种PPP教育模式展开论述一) 公办民营的PPP教育模式公办民营的PPP 教育模式实质上就是在不改变所有制性质的前提下把某个公立学校全部或部分以协议的形式交由私人经营，并接受相应部门监督和检查的一种办学模式英国的公办民营计划（AcademiesProgramme）就是国际上典型的公办民营的PPP教育模式这一模式有如下特征1)获经营管理权的方式遵循市场规则，用竞标的方式取得，凡非政府组织、私营公司、声誉良好的其他学校或高等院校等均可参与竞标2)取得经营管理权的私营部门需和政府就经营管理范围诸如经费、课程、教学时间、目标、结果评估、学生评价等达成协议，签订合约学校不改变公有性质，所有权仍归政府，私人部门只获取学校或学校某些方面的办学经营管理权，并根据合约自主安排公共资金的使用和人事，也根据合约获得经营学校的报酬3)私营部门经营管理学校需达到办学标准(学生出勤、学业表现)的要求，并接受相应部门的监督和检查4)公校私营的学校是独立的法人实体，对外履行法人资格，对内享受经营管理学校的责任、权利和义务。

二)公私合作伙伴关系的PPP教育模式公私合作伙伴关系的PPP 教育模式是在学校的公共项目建设中采用PPP教育模式，英国的私人融资计划（Private Finance Initiative，简称PFI），在学校基础设施项目中采取私人融资的方式就是这种模式的范例，按鉴订的合同条款，由私营财团负责学校的基础设施建设，合同期限一般为30年；具体操作模式一般采用设计—施工—筹资—营运模式（DBFO），在合同期内公共财政根据私营合作者的绩效表现、预定标准的达成情况定期支付费用，合同期满后，校舍归还政府英国PFI 计划推行经过了一个由慢到快的过程，1992 年保守党执政期间在教育领域引入该计划，1997 年工党执政后给予这一计划强力支持，但直到20 世纪90 年代末才有大的发展并取得了显著成效例如，2007 年10 月，苏格兰、威尔士政府签署PFI 教育合约就达20 多项，其中最大的PFI 教育项目有三项，一是苏格兰南拉纳克郡3.94 亿英镑的项目;二是格拉斯哥2.06亿英镑的学校项目;三是英格兰北安普顿1.91亿英镑的谢尔学校项目此外，英国DCSF机构（儿童、学校和家庭部）也签署了总值约为48 亿英镑的115项PFI合约。

[6]三、PPP教育模式对学前教育体制改革的启示《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》的颁布标志着我国学前教育由“公办幼儿园为主导，民办幼儿园为主体”的办园体制转变为“政府主导，社会参与，公办民办并举”的幼儿园办园体制通过保证合理用地、减免税费等方式”和“采取政府购买服务、减免租金、以奖代补等方式”，引导和支持社会力量办园因此，在新的政策背景下，充分发挥政府的主导作用，调动社会力量共同办学，政府与社会力量共同努力，构建公有民营和政府购买、项目合作等为主要方式的公私合作伙伴关系(ppp)的办园体制，建立覆盖城乡、合理布局的学前教育公共服务体系，是当前有效解决我国学前教育资源短缺、投入不足、管理不到位的有效举措一)引入PPP 模式为我国学前教育发展提供资金保障目前，世界上许多国家已经把对学前教育的财政投入，作为促进经济增长的重要手段OECD 国家学前教育财政支出占教育总投入比例是8%，占GDP的比例是0.4%巴西是8.4%，俄罗斯也超过平均水平，我们国家远远低于平均水平，只有1.27%[7]可见，我国学前教育领域存在的突出问题是教育财政投入不足，学前教育经费压力过大我国的公共教育经费占国民生产总值的比重远远低于世界平均水平；同时，我国政府在教育投资上一向倾斜于高等教育、基础教育，这使得学前教育的资金较为短缺；地方负担为主、中央和省级负担为辅的教育经费投入的基本格局又使我国学前教育的发展与当地的经济发展水平密切联系在一起，从而导致经济欠发达的农村地区学前教育的发展处境最为严峻，学前教育的发展极不均衡。

另一方面，教育投资的效益能否最大化、最优化，还取决于教育投资方式的选择与教育投资管理是否科学长期以来，我国教育投入存在管理体制不善、制度不健全、财政管理意识薄弱和重投入、轻效益等倾向，使得本来投入不足的教育经费还存在浪费严重的现象尤其是教育基础设施项目建设过程中缺乏有效的监管，导致设备购置和项目建设过程中管理不到位，从而导致教育基础设施项目建设中存在较多的质量问题，使师生的生命安全存在极大的隐患由此可见，在我国学前教育投融资及基础设施建设与管理层面借鉴和推广英国PPP 教育模式的先进经验是十分必要的，它可以有效地吸纳社会资金投入学前教育，从而加快学前教育投融资的速度，更快地改善学前教育的办学条件，推动我国学前教育的快速发展；尤其是采用PPP 形式，增强了对教育投资的监管和资金、项目的科学管理，有利于促进教育基础项目管理水平的提高和教育投资项目质量的高效优质，为学前教育办学质量的提高作出有益的贡献二)引入PPP模式有利于推动学前教育体制改革英国教育PPP形式，教育主管部门和私营部门鉴订的协议实质上是一种绩效合同，它不仅详细规定了学校的目标、任务、经费、课程、教学时间、学生评价和学生出勤、学业表现等结果的衡量标准等；而且也规定了学校可以根据合约经营学校以获取报酬，根据合约自主安排公共资金的使用和人事等，但同时也要接受相应部门的监督和检查。

英国教育PPP形式，学校是独立的法人实体，拥有更大的办学自治权，这有力地推动了公立学校办学体制的改革，增强了学校的责任、权利和义务意识，增强了学校的活力，提高了学校的管理效能与效益我国学前教育的体制在建国初期是以政府投入为主，到改革开放时期逐步发展为以民营投入为主，关于学前教育的体制是公办为主，还是民办为主这个问题在理论界一直有争论英国PPP 教育形式为我国学前教育体制的改革提供了一个非常好的典范，而且PPP教育形式也符合“政府主导，社会参与，公办民办并举”的幼儿园办园体制具体而言，以英国PPP 教育形式为蓝本，当前我国学前教育领域可以促进幼儿园办园体制与管理体制的改革，走政府与私营部门、机构开展广泛合作，通过多种融资途径促进学前教育多元体制发展之路采用“公立园私营”、“政府购买”、“购买—补贴”（家长购买，政府补贴；政府购买，家长补贴）、“生产—购买”（政府生产，家长购买；家长生产，政府购买）、“公私合作伙伴关系”、“教育凭证或教育券（Voucher）”、“资助”、“项目合作”等形式加快我国学前教育体制的改革，构建国有民办、公办民助、民办公助、民营等多形式的办园体制可见，我国学前教育如果采用PPP形式，在当前学前教育新政策背景下具有非常重要意义。

一是创新办园体制，广泛筹集办园资金，充分调动社会、家庭、企业、个人参与学前教育的积极性，加快幼儿园办学条件的改善，促进学前教育现代化；二是在经济和教育发展水平落后的地区，学前教育采用PPP形式有利于促学前教育的公平发展，加快区域学前教育的均衡化、优质化；三是学前教育PPP 形式有利于推动了幼儿园管理体制的改革，增强幼儿园的自主经营管理权，提高幼儿园办园的积极性与面向市场的灵活性；四是有利于对幼儿园的评估、监督和问责，促进幼儿园管理水平和学前教育办学质量的提高全文完-。