东北振兴政策效果的再评价.docx

    东北振兴政策效果的再评价    杨东亮 王皓然内容提要： 伴随着东北经济增长率多次全国垫底现象的出现，有关东北振兴政策是否有效的问题得到广泛关注本文以2000-2018年城市数据为样本，利用夜间灯光数值衡量地区经济发展状况，采用双重差分倾向得分匹配方法（PSM-DID）对东北振兴政策实施效果进行评价研究发现，东北振兴政策整体上并未对东北经济的长期发展起到积极的促进作用，未实现对东北体制机制的改善和产业结构的调整，特别是2013年以前的东北振兴政策对东北经济发展产生负向影响;但新一轮东北振兴政策是有效的，其对东北经济的积极作用正在逐步释放，政策效果在2017年后愈加明显结论表明，长效的政策体系，加大对外开放和科技创新，调整产业结构并完善基础设施建设和社会保障体系，将有助于振兴政策效果的发挥关键词： 东北振兴;灯光数据;双重差分法;倾向得分匹配法;政策评价：F061.5  ：A  ：1001-148X（2021）05-0035-10一、引言20世纪90年代，国家经济发展从计划经济体制转为社会主义市场经济体制，但东北地区经济发展方式转变较晚且不彻底，导致其在计划经济体制中形成的突出问题没有及时得到解决，严重影响了后期东北地区经济的发展。

经济增长速度下降、国有企业负债问题严重、人才流失、产业结构转型升级困难等都是东北地区经济危机的具体表现为解决上述问题，国家在2003年确定实施东北振兴战略，促进东北地区老工业基地振兴发展，一系列具体方针政策也相继出台其中国家层面制定的政策有：2008年3月《国务院办公厅关于促进东北老工业基地进一步扩大对外开放的实施意见》;2009年9月《国务院关于进一步实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》;2014年8月《国务院关于近期支持东北振兴若干重大举措的意见》;2016年4月《关于全面振兴东北地区等老工业基地的若干意见》;2016年11月《国务院关于深入推进实施新一轮东北振兴战略加快推动东北地区经济企稳向好若干重要举措的意见》等除国家层面外，东北地区各省级及其下属单位也纷纷制定了支持东北振兴战略的相关政策和条例，政策涉及金融财税、产业扶植、企业改革、社会保障、科技创新以及促进经济发展的其他方面在东北振兴战略实施的前十年，即2003-2012年，东北实现了较高水平的经济增长，年平均经济增长速度高于全国水平，这一时期也被称为“黄金十年”但从2013年起，东北经济再次出现“断崖式”下跌，经济增长速度落至全国末尾，这是继1990年和2002年后东北的又一次经济失速，被称为经济新常态背景下的“新东北现象”。

此时国家经济也进入新的发展阶段，具体体现为经济增长速度从高速增长转为中高速增长，从依靠要素驱动转向依靠创新驱动，上一轮政策红利正逐步消失等，整体经济指标均呈现下降趋势对于造成“新东北现象”的成因，学者们普遍将其归纳为是由全国经济下行压力、产业结构、体制机制、科技创新、人才流失、经济结构等方面的问题所造成的为何在东北振兴战略实施的前十年东北经济得到极大发展，而在这之后却出现经济失速现象？是振兴战略已经失效，需要及时更新？还是东北振兴战略并未从根本上充分发挥改变体制机制，调整产业结构，促进经济增长的作用，而是拖延了东北经济衰退时点的来临为此本文对东北振兴战略实施效果进行科学评价，有助于从根本上发掘不符合东北经济发展目标的振兴政策，并对新一轮东北振兴政策的制定和实施提供参考二、东北振兴政策回顾以2003-2020年中央政府及其下属机构和地方各级政府部门制定的东北振兴相关政策为样本进行分析，数据来源于北大法宝数据库和中央政府官方网站[1]在北大法宝数据库中，通过搜索“东北振兴、东北、东北老工业基地、黑龙江、吉林、辽宁、创新、新区、示范”等关键词，并参考政策文件中相互引用的部分在中央政府网站内进行查缺补漏，最后剔除已经失效的相关政策，共确定与东北振兴战略相关95项政策文件和实施意见。

可以看出东北振兴战略在支持产业发展、对外开放和科技创新方面力度较大加大对东北地区的财政支持可以促进东北地区的基础设施建设以及重大工程建设，还可以为东北经济发展提供充足的资本扩大对东北地区企业税费的豁免和抵扣范围，能够为企业节省一大笔应交税费，在很大程度上减少部分企业的经营压力，使其可以将投资更多的转向科技创新方面，提高科技创新水平，并通过创新实现更高水平的发展对东北地区的对外开放政策，能够吸引更多的外商在东北投资建厂，扩大进出口贸易发展，为东北地区经济发展提供资金、技术上的支持国家在税收政策方面給予东北的扶持力度也较大，不过当前多数政策已经失效东北振兴战略通过做强支柱产业、培育潜力产业、扶植重点产业聚集区等政策，促进了东北地区产业结构的优化，并形成了初具竞争力的先导产业和产业集群，促进了东北地区经济的发展[2]从短期来看，上述政策可能产生了一定的红利效应，使东北地区经济增长速度有所提升，增长势头一度领先全国但从长期来看，东北振兴战略使东北经济发展过分依赖政策支持，丧失原有经济优势，未能从根本上改变东北经济发展中存在的根源性问题，政策效果不理想[3]从政策出台的时间分布情况来看（见图1），2016年出台的政策数量最多为21项，而2008年没有出台任何关于东北振兴的相关政策，原因在于本文在梳理相关政策时剔除了已经失效的政策，造成2008年未有相关政策出台的现象。

2003-2012年被称为东北振兴的“黄金十年”，在这期间（除2008年）每年制定的政策数量基本稳定在5项左右，这表明国家振兴东北的战略是一个长期连续的战略，对东北经济发展的支持是稳定的2013年后东北经济出现“断崖式下跌”，经济增长速度连续多年排名垫底，国家开始实施新一轮东北振兴战略，加大对东北地区经济发展的支持力度，2014-2020年年平均出台政策增加到8项左右，这凸显了振兴东北地区经济发展的重要性，以及更好制定实施新的东北振兴政策的重要性三、方法和变量选择（一）研究方法1.计量方法选择学术界在研究某项政策的实施效果时一般选用传统DID方法进行检验双重差分法有以下三个优点：第一，双重差分法可以有效克服自变量与因变量之间的相互影响，避免内生性问题第二，双重差分法将组间虚拟变量与时间虚拟变量以及二者的交互项引入计量模型的方法简单且易操作第三，采用双重差分法对个体数据进行回归，通过统计的显著性来判断政策的实施效果，与对政策实施前后进行对比的方法相比，可以有效克服“伪相关”问题但是，应用双重差分法需要满足实验组和对照组之间必须满足共同趋势假定的前提条件针对东北振兴战略实施效果的研究，双重差分法需要获得与东北振兴战略实施前的东北地区经济发展趋势基本相同的对照组。

这一假设条件在现实中很难达成，Heckman（1998）提出的双重差分倾向得分匹配方法（PSM-DID）可以很好地解决这一问题[4]PSM-DID方法的优点在于它可以控制不可观测但不随时间变化的组间差异，比如实验组和对照组分别来自两个不同的区域或实验组和对照组使用了不同的调差问卷假设有两期面板数据，将政策实施前的时期记为t′，政策实施后的时期记为t0在t′时期内，由于相关政策并未开始实施，因此无论是实验组还是对照组个体的潜在结果均记为y0t′在政策实施后，即t0时期，所有个体的潜在结果分为两类：一种是实施了相关政策的实验组个体结果记为y1t，另一种是未实施相关政策的对照组个体结果记为y0tPSM-DID方法成立的前提为以下均值可忽略性假定：E（y0t-y0t′|x，D=1）=E（y0t-y0t′|x，D=0） （1）如果假设（1）成立，则可一致地估计：=N1{∑i：i∈I1∩Sp[（y1ti-y0t′i）-∑j：j∈I0∩Spw（i，j）（yotj-yot′j）]}  （2）其中，Sp为共同取值范围的集合，I1={i：Di=1}（实验组的集合），I0={i：Di=0}（对照组的集合），N1为集合I1∩Sp所包含的实验组个体数，而w（i，j）为对应于配对的（i，j）的权重。

实验组个体实验前后的变化量为（y1ti-y0t′i），对照组个体实验前后的变化量为（yotj-yot′j）双重差分倾向得分匹配的具体操作步骤如下：第一步，根据处理变量Di和协变量Xi估计倾向得分第二步，对于实验组的每位个体i，确定与其匹配的全部对照组个体（即确定集合Sp）第三步，对于实验组的每位個体i，计算其结果变量的前后变化（y1ti-y0t′i）第四步，对于实验组的每位个体i，计算与其匹配的全部对照组个体的前后变化（yotj-yot′j），其中j∈I0∩Sp第五步，针对（y1ti-y0t′i）与（yotj-yot′j），根据公式（2）进行倾向得分匹配，即可得到平均处理效应的估计量2.实验组与对照组选择在已有的相关振兴政策文件中，基本以城市作为振兴政策的具体实施对象， 因此本文以地级市为单位，对东北振兴政策的实施效果进行评估以往研究在对实验组和对照组的设定方面，常选用东北三省作为实验组，全国其他地区构成对照组但由于老工业基地的经济发展条件和经济发展方式均与其他地方不同，选择全国其他省份作为对照组的方法不够合理2013年《全国老工业基地调整改造规划（2013-2020）》的发布，为本文的研究提供了天然的对照组，规划涉及21个省份的95个地级市和25个直辖市、计划单列市和省会城市，本文仅将95个地级市名单列于表1。

2003年国家提出东北振兴战略，主要涉及东北三省地区2013年出台的《全国老工业基地调整改造规划（2013-2020）》，将振兴政策的范围扩大为调整后的全国95个地级市以及25个省会城市、直辖市和计划单列市因此，本文选择受2003年政策影响的东北三省的全部34个地级市构成实验组，选择表1中除东北三省全部地级市外的72个地级市构成对照组2000-2018年为样本考察期，由于东北振兴战略在2003年提出，因此将本文的考察期分为两部分：2000-2003年记为未执行政策时期，2004-2018年记为政策执行时期这样将2000-2018年老工业城市分为四组：未实施东北振兴战略之前（2000-2003）的实验组、实施东北振兴战略之后（2004-2018）的实验组、未实施东北振兴战略之前（2000-2003）的对照组和实施东北振兴战略之后（2004-2018）的对照组二）数据来源与处理1.被解释变量GDP作为衡量一个国家或地区经济状况和发展水平的重要指标，常被用来衡量经济的发展水平，但近年来关于GDP是否可以准确地衡量我国经济发展状况引起了不少学者的关注[5-7]对于造成中国GDP统计失衡的原因，学术界普遍认为有三点：第一，GDP核算方法和统计体系整体落后于发达国家。

第二，各省份的统计口径不一致以及价格因素的影响导致的统计误差问题难以解决第三，体制上的缺陷导致统计数据失真，中国各地方政府存在以GDP论成绩的政治压力，为了仕途顺利，部分地方政府存在一定的数据造假现象[8]为此经济学家们积极寻找替代变量以更好衡量经济发展水平，美国国家海洋和大气管理局（NOAA）发布的夜间灯光数据受到学术界的广泛关注，被普遍应用在经济发展、城镇化、碳排放和电力消耗等领域夜间灯光数据与GDP之间存在非常显著的正向关系，这表明夜间灯光数据在一定条件下可以作为GDP的替代变量[9]夜间灯光数据是由美国国家海洋和大气管理局（NOAA）对外公开发布的，其中包括1992-2013年的DMSP-OLS影像数据和2013-2018年的VIIRS-DNB影像数据经校正处理后的1992-2018年各城市夜间灯光数值（DN值）来自于中国研究数据服务平台（CNRDS）但由于校正后的2013-2018年VIIRS-DNB数据是月度数据，而1992-2013年的DMSP-OLS数据为年度数据，并且2013年由这两种卫星测量的。