人工智能+税收征管的理念确立与制度建构.docx

“人工智能+税收征管”的理念确立与制度建构 闫晴摘 要 传统税收征管制度存在行政效率偏低、裁量准确度不足、信息安全度偏低与交流机制匮乏的局限而人工智能具备的高效性、确定性、即时性与税收征管活动的庞杂度、公正性、动态性相契合，为二者的合作提供可行空间将人工智能应用至税收征管活动的过程中，应坚持税务行政人员主导、人工智能辅助、税收法定的理念，完善“人工智能+税收征管”的立法体系，明确人工智能信息管理的预设程序、指导理念、管理员与监管机制，允许人工智能收发纸质发票并管理电子发票，使用人工智能确定稽查对象、调查取证并构建相应的稽查数据库，明确人工智能在税收征管信息公开、热线服务、平台交流的使用方式，破解传统税收征管难题并构建和谐、合作的征纳关系关键词 人工智能;税收征管;税收行政人员主导;征纳合作[]F810[]A[]1673-0461（2019）02-0077-07我国税收征管领域一直面临着效率偏低、裁量准确度与信息安全度不足、交流机制匮乏的难题，“互联网+”、大数据等工具的运用亦难以解决当前人工智能变革日新月异，人工智能时代的到来必将引发社会多方面的变革，税收征管领域亦不例外我国国务院通过发布《新一代人工智能发展规划》把人工智能上升到国家战略。

①政府“有形之手”的干预必将进一步促进人工智能产业的发展人工智能的高效性、确定性、即时性与税收征管活动的庞杂度、公正性、动态性相契合，二者的合作有助于税收征管难题的破解遗憾的是，尽管当前人工智能的研究成果日益增多，但在人工智能与税收征管合作领域却着墨甚少基于此，本文试图在解析现行税收征管制度局限的基础上找出人工智能与税收征管的契合之处，进而探索“人工智能+税收征管”的理念与制度一、现行税收征管制度之局限近年来随着我国经济的蓬勃发展，涉税行政事务的数量激增我国税务机关虽已积极利用“互联网+”、大数据等工具不断优化税务征管活动，但传统税收征管制度的不足之处仍然日益凸显一）税收征管行政效率偏低在税收行政事务处理方面，我国目前主要实行的是“线上+线下”的管理模式，即纳税人依据有关立法规定准备相应材料通过网上办税系统或在税务大厅进行材料提交并获得相应反馈但在实践中我国税收征管行政效率相对偏低一方面，我国征税成本偏高根据国家权威人士测算发布的数据，我国征税成本占税收收入比重现在应为5%～8%[1]而大多数西方发达国家的税收征管成本率一般控制在0.5%～1.8%左右，如美国为0.58%，新加坡为0.95%，澳大利亚为1.07%。

[2]可见，我国征税成本远远高于西方发达国家，而税务机关人员冗杂、信息化水平偏低则是其重要原因另一方面，我国税务机关办事效率偏低税务实践中，纳税人在办税大厅苦等几小时仅能盖个章的事件时有发生而诸多发达国家在税务机关办事效率方面形成了严格、完善的体系例如，英国税务部门要求所有打给税务局的，在20秒内的接通率为90%;对没有预约而来咨询的纳税人，95%的人在15分钟內得到接待[3]我国税务机关办事效率偏低不仅大幅增加了纳税人的时间成本，损害了税务机关的公众形象，甚至激化了征纳双方的矛盾二）税收征管行政裁量准确度不足在税务实践中，税务机关工作人员往往依据有关法律规定与已有信息做出行政裁量囿于税务信息不对称与法律漏洞难以避免，税务机关工作人员做出行政裁量的准确度往往遭遇一定质疑一方面，税务信息不对称降低税收行政裁量的准确度税务机关信息获取渠道主要为自行采集与纳税人提供囿于政府部门间尚未实现信息共享，对于纳税人自主提供的涉税信息是否属实税务机关不能通过其他部门提供的有关信息予以印证信息是税收裁量做出的依据，税务信息在各主体间的不对称降低税务行政裁量的准确度，损害了有关纳税人的合法权益另一方面，税务机关工作人员因个人利益等因素做出错误的行政裁量。

税务机关工作人员是处于复杂社会关系中的个体，基于个人好恶、利益关系等因素可能在法律规定缺失或确定性不足的领域做出违背纳税人权益保护理念的行政裁量但由于我国税务机关内部的信息跟踪机制尚待完善，税务机关工作人员做出的错误行政裁量可能得不到及时记录与校正，违背了税收正义理念且损害了税务机关的社会形象三）税收征管信息安全度偏低在税务信息保护方面，我国税务机关在信息管理系统内均设置了“防火墙”等信息保护软件，对于税务机关人员的信息泄露行为则设置了相应的预警、监管、问责体系遗憾的是，我国税收征管信息安全度依然偏低一方面，频繁的“黑客攻击”现象引发税务机关信息管理风险纳税人的税务信息记载间接反映了纳税人的交易活动或财富状态，在风险频发的现代社会中具有较大的经济价值逐利性是市场主体的普遍特征，网络黑客往往因利益诱导而攻破税务机关的信息防火墙盗取大量纳税人信息，给有关纳税人带来巨大的人身、财产威胁且削弱税务机关的社会公信力②另一方面，税务机关工作人员违法泄露社会信息降低税收征管信息安全度金税三期”系统推行后，税务机关工作人员掌握的税务信息大幅增加税务机关工作人员仅需借助工号与密码就可查阅并拷贝大量的税务信息且没有信息跟踪记录机制。

这直接增大了税务机关工作人员泄露税务信息的风险，③降低了税收征管信息的安全度四）征纳交流机制匮乏在征纳信息交流层面，我国税务机关主要通过信息公示向公众传达行政决定，而纳税人则主要通过有关立法的征求意见稿或12366纳税服务热线向政府表达建议应该看到的是，我国税收征纳交流机制尚存在较大缺憾一方面，税务机关信息公开范围偏小且及时性不足目前纳税人对纳税信用等相关领域的信息公开需求呈上涨趋势，但地方政府在信息主动公开方面存在的短板却与此形成鲜明对比，[4]诱发诸多纳税人利益受损的事件同时，对于已申请公开的信息，在纳税人提交信息公开申请后，税务机关在未附有解释说明的前提下退回申请信件或未在法定期限内作出答复的事件时有发生税务机关信息公开的全面性、主动性、及时性不足降低了纳税人经济决策的准确度，亦限制税收对经济的促进功能另一方面，纳税人建议表达渠道相对不足公共政策有满足决策质量和满足公众对政策可接受性之分[5]一般而言，立法制定与行政行为履行过程中公民参与度愈高则愈贴近民生福祉纳税人建议表达渠道限于征求意见稿与服务热线导致纳税人参与度偏低，由政府制定的税收立法与政策难以获得纳税人的自觉遵从与维护二、人工智能与税收征管制度之契合现行税收征管制度的局限性降低了政府活动的社会效能，阻碍构建和谐、合作的征纳关系。

当前人工智能时代已悄然而至，它具有的变革力与影响力将贯穿社会各个领域，税收征管亦不例外而人工智能具备的诸多特点恰恰是破解现行税收征管制度难题的“良药”，经过分析可知二者主要具有以下契合之处一）人工智能行为的高效性与税收征管事务的庞杂度在设计和编制的程序范围内做出相应判断并履行一定行为是人工智能的基本功能相较于其他工具，人工智能可以通过信息输入获取某些领域人类目前所掌握的全部信息，进而依据上述信息在不同的社会事件中做出类似于人类的反应，甚至可以完全代替人类自身的活动而达到人类的预设目的相较于人类而言，人工智能不会存在工作时限、身体健康、个人情绪、社会关系等方面的束缚，在其运转能源供应充足的情况下可以实现长时间持续工作且人工智能具有可复制性，多个人工智能同时运转可大幅提升其工作效率税收征管活动涉及信息管理、发票管理、税务稽查、行政诉讼等多个领域，在“人人皆纳税人”的社会背景下纳税人存在诸多需要在税务机关办理的事项由于税务机关人力资源相对欠缺且税收行政活动专业性较强，税务机关工作任务的庞杂易产生行政效率低下、行政裁量错误、与纳税人缺乏交流等弊端人工智能是人类改造世界的新型工具，如同其他工具是人类双手的延伸一样，我们也可以将人工智能看作是人手的延伸，其可以解放人类劳动力，并弥补人类自身技能的不足。

[6]行政事务庞杂是税务机关优化服务的“拦路虎”，而多台人工智能恰恰可以通过持续工作处理大量已设定处理规则的行政事务从而提高税务机关的行政效率与行政裁量准确度并加强与纳税人交流，降低税务机关工作人员的工作压力，并提升纳税人对税收服务的满意度二）人工智能事务处理的确定性与税务行政决定的公正性人工智能可以在預设的程序中做出准确判断，同时只要运行适当的程序人工智能可通过自主学习处理超出其输入信息范围的事项阿尔法狗（AlphaGo）通过采用强化学习算法独立发现人类可能要耗费数千年才总结出来的规律即是例证也就是说人工智能可以通过自主学习优化事务处理的技能但不同于人类的是，人工智能是以事件处理为导向而形成的智能系统，在事件相同的情况下不会出现“因人而异”的处理结果即相较于人类而言，人工智能对事件处理的确定性更高税收征管中税务机关工作人员需要依据国家有关立法审查纳税人自身的资质及提供的材料做出相应的行政决定但税务机关工作人员可能因其社会关系、利益诱导等因素而做出与法律规定不符的行政决定同时由于人脑记忆功能在信息容量、记忆时限、真伪辨别方面的限制，税务机关工作人员易产生行政裁量判断失误的情况这不仅直接违反了我国有关法律规定，降低税收行政效率，更降低了我国税收立法的权威度与公正性，扰乱了正常的税收征管秩序。

作为人类改造世界的“助推器”，人工智能可以摆脱社会关系、个人利益等桎梏，突破工作时限、信息存储、行为选择等人类生理局限与社会限制，在纳税人不同但行政事务相同的行政关系中依据使用者输入的信息与处理规则作出相对公正且一致的行政决定三）人工智能信息管理的即时性与征纳双方交流的动态性人工智能可在预设程序中进行信息反馈，也可以在超出预设程序的范围进行独立决策并实施相应行为由于人工智能可以突破工作时间的限制，在税务信息处理中可以做到二十四小时接收并在预设程序内进行信息反馈，做到与纳税人随时交流与此同时，只要运行适当的程序，计算机本身就是有思维的[7]在税收征管程序中，人工智能是税务信息的“集散地”，[8]可以接受大量的税务信息并自主进行类型化分析，依据纳税人提交信息的类型有针对性地进行处理从而提升税务信息处理的行政效率并且，对于人工智能依据预测程序与自主分析难以应对的信息事项，人工智能可以通过向其管理者汇报而获得回应也就是说，人工智能可通过随时的信息交流实现税收征管过程中的即时服务税务信息是经济行为的反映，市场交易行为的瞬息万变决定了税务信息的动态性，即纳税人随时可能要求税务机关公示、变更、隐藏某些涉税信息。

但是囿于工作时间、决定权限、领导关系等方面的限制，税务机关工作人员仅能在固定的工作时间处理工作权限范围内的事项这不仅降低了税务机关的行政效率，更引发纳税人因与税务机关信息交流不畅而错失市场机会的风险如果可提供充足的能源支持与预设的处理程序，人工智能可随时为纳税人提供信息类型化处理的服务，在没有预设程序时可通过预设原则选择出综合效果最优的处理方案其中强人工智能还可以通过向其管理者求助获得处理指引而实现与纳税人在时间、事项方面的动态交流三、“人工智能+税收征管”的理念确立人工智能与税收征管的契合之处为其共生提供了可行空间未来人工智能的影响扩大是不可逆转的世界性趋势，但在税收征管中人工智能的引入必然带来一些负效应英国物理学家史蒂芬霍金曾提出“人工智能的发展可能意味着人类的灭亡”的警告因而，需要考虑的核心问题是如何构建科技与人的良性互动关系[9]即在税收征管领域我国需确立一些限制人工智能的理念，确保将税收征管主导权掌握在税务机关工作人手中一）税务行政人员主导我国对税务机关工作人员的专业性、系统性、道德性要求非常高且税收活动是市场经济的“缩影”，若人工智能在未来取代税务机关工作人员掌控税收征管活动，则会给我国经济命脉的安全带来巨大的威胁。

同时，税务机关工作具有较强的职业性甚至经验性例如税务稽查人员在判断纳税人是否偷逃税款时不仅需检查其财务资料也需要。