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城市扶贫：从制度创新到组织创新城市扶贫：从制度创新到组织创新 20 世纪 80 年代中期以来，随着我国城市改革的不断深化，单位之间 与单位内部都在出现分化，单位体制受到巨大冲击大批职工下岗、 失业， 流入社会， 原来隐藏于脆弱的单位体制下的剩余劳动人员问题， 终于急速地突现出来，成为城市“新贫困层”的主要组成部分 在此情况下，单靠原有的社会救济制度已经不能解决问题，因此，应 对城市新贫困的制度创新迫在眉睫 一、制度创新与城市扶贫 在制度创新的实践中，上海市走在了前面1992 年，上海市就召开 了专门会议， 研究对各种收入较低、 生活困难的在职职工、 退休职工、 社会闲散人员实施生活保障的问题， 会议要求各级领导和部门从正确 处理改革、发展与稳定三者关系的高度，认识建立最低生活保障制度 的重要性和紧迫性1993 年 6 月，在调查研究的基础上，上海市率 先建立了城市居民最低生活保障制度（简称“低保”制度） 上海市的实践引起了主管社会救济工作的民政部的注意， 民政部认为 这种做法代表了民政事业改革的新方向和新思路1994 年召开的第 十次全国民政工作会议提出：对城市社会救济对象，要逐步按当地最 低生活保障标准（“低保”标准）实行救济。

大致从那时开始，最低 生活保障制度在越来越多的城市开始试点和推广 随着最低生活保障制度有效性的日益显现， 它开始引起最高决策部门 的注意1996 年 3 月，第八届全国人大十次会议批准的中华人民 共和国国民经济和社会发展“九五”计划和 2010 年远景目标纲要 明确提出：要建立城市居民最低生活保障制度江泽民 1997 年在中 共“十五大”报告中也指出：应当实行保障城镇困难居民基本生活的 政策 1997 年 9 月，国务院颁布关于在全国建立城市居民最低生活保障 制度的通知，要求各地把建立城市居民最低生活保障制度当作一项 重要工作来抓，必须在 1999 年底之前完成此项工作到 1999 年 10 月，全国 688 个市和 1689 个县建立了城市居民最低生活保障制度 为了引导和规范最低生活保障工作，1999 年 9 月 28 日，国务院还颁 布了城市居民最低生活保障条例 到此为止，一项新的社会保障制度终于成形它与原有社会救济制度 相比，至少体现出以下一些新的特点：试图扩大保障范围，覆盖所有 城市贫困人口，提高了保障标准；通过落实财政转移支付，稳定了经 费来源；试图提高社会救济的规范化、制度化水平，从而确保公民的 基本生存权利；试图替代单位体制的保障功能，再造我国社会保障制 度，而不是象以前的社会救济，只是作为单位保障的补充。

2001 年，在中央政府的大力支持和各级民政部门、各级地方政府的 共同努力下，全国“低保”工作取得重大进展，低保面迅速扩大，已 经接近实现全覆盖的目标，全国 1589.41 万“低保”对象可望很快进 入最低生活保障这张“最后的安全网”，免遭生存问题之困扰 二、组织创新在城市扶贫中的重要性 为了评估我国城市居民最低生活保障制度的实践，探讨省会城市、直 辖市居民最低生活保障的指导性标准，笔者认为，在下一步的城市扶 贫工作中，组织创新将是一个关键问题 所谓组织创新，也就是扶贫组织机构的改革、调整、发展和创造，它 涉及到组织形式、人员素质、组织技术和组织活动等等方面从大的 方面讲，组织创新的重要性主要体现在以下两个方面： 第一，组织创新是有效开展“低保”工作，促进“低保”制度效益最 大化的需要 在我们考察和调查的过程中，很多基层民政干部提出要增设专门机 构， 增加专门人员 民政部也认为组织机构不健全是长期影响 “低保” 工作发展的突出问题一方面，对于“低保”对象进行动态管理的任 务越来越重，另一方面，多数地方仍然维持过去从事传统社会救济时 的管理机构和工作人员特别是负责具体实施工作的基层民政部门、 街道办事处和居委会，从事“低保”工作的人员年龄结构老化，办公 条件差，缺乏必要的工作经费，工作手段落后，难以适应繁重而精细 的工作任务。

我们在调查时发现，街道一级通常只有一名民政助理员 负责各项民政工作，真正是“上面千条线，下面一根针” “低保”工作机构力量薄弱，不能适应工作推进的需要，主要是以下 一些因素造成的：(1)对于“低保”工作的复杂性、艰巨性和重要性 认识不足，以为依靠原有的救济机构和人员就可以了；(2)自上而下 的机构改革，使得裁员成为各级民政部门的一项任务，一些地区在增 加低保工作的同时，相关的人员编制却缩减了；(3)低保资金中并没 有明确安排必要的工作经费和人员经费；(4)基层低保工作人员培训 不足，经验缺乏，管理能力跟不上 第二，组织创新有利于为贫困人口提供多方面的社会服务，促进其社 会参与，实现真正的反贫困 城市居民最低生活保障制度作为城市反贫困的一项重要制度创新， 无 疑对于城市反贫困有着一定的积极意义但是，必须强调的是：最低 生活保障并不等于反贫困所谓反贫困，至少要达到三个基本目标， 或者说，解决三个基本问题：一是保障居民的基本生活，使其能够生 存下去；二是缩小贫富差距，促进收入分配的平等；三是促进贫困者 融入主流社会，避免他们的疏离化、边缘化 事实上，“低保”制度的扶贫目标是有限的，其运行的最佳结果也只 是保障居民的基本生活，发挥一种“托底”的作用，为城市反贫困提 供一个基础。

如果没有其他相关活动与制度的配套，“低保”制度本 身是难以使贫困者摆脱贫困状况的甚至，鉴于各地“低保”的“保 肚皮”性质，此项制度还可能会导致一个意外的结果，即维持或“制 造”一个低收入阶层 要实现有效的城市反贫困，不仅要“授人以鱼”，更重要的是“授人 以渔”，促进贫困者的社会参与，并使其在社会参与中锻炼和恢复自 己的竞争能力，把握获取收入的机会，增进对于主流社会的认同换 句话说，反贫困是一项系统工程，并不仅仅局限于满足贫困者基本的 物质需要如果只是给一些居民标定为“穷人”或“缺乏收入的人”， 而给予单纯的现金或物质救助，这实际上是过于简单化的做法，在很 多情况下，甚至会使一些人更加疏离主流社会，走向边缘化，从而不 利于社会整合 因此，真正意义上的反贫困必须考虑贫困者多方面的需求，必须把其 看作与其他社会成员一样，是具有全面性、丰富性需求的人，而不是 单纯缺乏收入的人经验表明，单靠形式化的制度而没有制度的实践 活动，单靠政府机构而没有其他组织形式，都是无法全面满足贫困者 之需要的只有进行必要的组织创新与建设，充分发挥家庭、亲属网 络、社区、社团以及一些专业的社会工作机构的作用，才能营造一个 能使贫困者满足其全面需求的社会环境， 才能通过各种类型的组织活 动使贫困者逐步融入主流社会。

三、组织创新的内涵与方向 民政部对于“低保”组织机构改革与创新的基本设想是：利用现有基 层工作机构，把工作重点放在社区，充分发挥基层民政部门和街道办 事处的作用，建立健全基层最低生活保障管理服务网络，配备专职人 员，解决必要的办公条件，并要求财政部门安排所需的工作经费和人 员经费与此同时，加大培训和技术投入力度，加快“低保”信息管 理软件的推广和应用，逐步实现通过银行、邮局等机构发放“低保” 金 细分起来，民政部的设想大致包含了以下 2 个方面的意图：(1)在组 织形式上，尽量利用现有基层组织机构；(2)通过扩张现有组织规模、 加强人员培训和增加资金技术投入等措施，提高组织效率 应该说，民政部的上述设想有其一定的合理性但是，这种设想的基 本目标只是促进“低保”工作，说到底，最多也只是为了更好地满足 贫困者的基本物质需要， 并不能有效满足前文所提及的贫困者的多方 面的需求，包括提高技能的需求、参与社会的需求、心理和精神健康 的需求，以及其他价值性需求换句话说，民政部所设想的组织机构 改革与创新，不能适应全面反贫困的需要 即使是从促进“低保”工作的角度讲，利用和改良现有组织机构也具 有一定的局限性。

因为：(1)正在进行的基层行政机构的精简与改革 是必须坚持的大方向，政府官员过多，人浮于事，仍然是目前政府机 构的一大弊端，需要切实解决，这与民政部扩张“低保”机构、增加 “低保”人员的想法是存在着矛盾的；(2)在现有基础上继续增加机 构与人员，会大大增加“低保”制度实施的成本，增加财政负担，不 是最经济的做法； (3)更重要的是，依照现有模式， 继续“政事不分”， 难以克服由于政府垄断带来的官僚主义和低效率；(4)把各种行政事 务都集中到居民委员会，使一个自治机构政府化，也会产生一些长远 的负面影响 因此，应当鼓励多种多样的组织创新方案，鼓励组织创新的新方向 根据我国社会结构演变的趋势以及社会管理体制改革的大方向， 应当 以“政事分离”为指导思想，鼓励建立独立的“低保”工作事业机构， 特别是鼓励和发展社区性的低保工作专业组织理论上，这些组织通 过雇佣受过专业训练的社会工作者， 竞争性地开展城市 “低保” 工作， 有助于改善服务质量、降低实施成本、提高工作效率如果这一组织 创新的方向被实践证明有效，那么政府就只要充当政策制定者、出资 者和监督、 管理者的角色， 不必再直接介入具体的 “低保” 实施工作。

与此同时，还应当创造条件，鼓励各种类型的非政府组织介入城市扶 贫，大力发展各种以社区为基础的社会工作机构，加强城市家庭建设 和社区建设，以便为贫困者提供有针对性的、多样化的、全方位的社 会服务和社会支持，促使其早日脱贫，重返主流社会 作者:洪大用 。