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金融消费者保护体制及其相关问题.pdf

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    • 各 科 专 论 法学杂志 ·2012 年第 5 期作者简介 : 邓 纲 ( 1969 - ) , 男 , 汉族 , 重庆人 , 西南政法大学经济法学院教授 、博士生导师 ① 涂永前 : 《美国 2009 年 < 个人消费者金融保护署法案 > 及其对我国金融监管法制的启示 》, 载 《法律科学 》2010 年第 3 期 , 第 163 页 ② 巴曙松 : 《金融消费者保护 : 金融监管改革重点 》, 载 《西部论丛 》2010 年第 4 期 , 第 49 页 ③ 刘迎霜 : 《我国金融消费者权益保护路径探析 ———兼论对美国金融监管改革中金融消费者保护的借鉴 》, 载 《现代法学 》2011 年第 2期 , 第 92 页 金融消费者保护体制及其相关问题邓 纲( 西南政法大学经济法学院 重庆 401120)内容提要 : 2008 年爆发的金融危机引发了世界各国对金融消费者保护问题的关注 金融产品或服务的消费特点使消费者需要得到更专业和更细致的监管保护 , 这对监管机构的组织体制和职能建设提出了更高的要求 当前对金融消费者保护体制主要有分业管理 、综合管理和专门管理三种模式 , 借鉴金融发达国家经验 , 我国可以选择在分业监管部门内设机构的方案 , 同时加强金融知识的普及和教育 , 待基本保护职能较为完善 、经验相对成熟后通过专门立法实现金融消费者保护体制的专门管理模式 。

      关键词 : 金融消费者 体制 金融素养金融产品的高度复杂化 、普通民众金融知识的欠缺和金融职业经理人的贪婪 , 被认为是形成金融领域系统风险 、导致金融危机的主要因素 ①这些因素直接或间接地损害了金融消费者的利益 , 引发了近年来全球范围内对金融消费者保护问题的关注 ,并成为 “后金融危机时期各国和各地区金融监管当局反思和改革的重要内容 ”②加拿大 、美国 、英国 、澳大利亚等发达国家在此领域加强了立法和执行力 , 取得了较大的进展 , 专门的金融消费者保护机构的出现无疑是其中的一项重要内容 本文拟在澄清基本术语内涵的基础上 , 总结以加拿大和美国为代表的金融消费者保护组织体制建设的已有经验 , 为构建我国金融消费者保护体制提供前瞻性的思考 一 、金融消费者概念的界定人们对 “金融消费者 ”概念的分歧主要集中在金融消费者是否包括法人 、金融消费者与投资者如何区别 、确定金融消费者身份是否需要考虑金融专业知识三个问题上 无论从当前的学理研究还是立法实践 , 把金融消费者局限在自然人已经成为共识 这种共识的达成主要是基于金融消费者是消费者的下位概念 、弱势群体倾斜性保护理念和个人消费者与金融企业信息不对称三大原因 。

      ③在美国 《华尔街改革和消费者保护法 》( 以下简称 “《多德 —弗兰克法案 ”》)中 , 消费者 ( consumer) 被定义为任何个人或其代理人 、受托人以及代表 该定义将消费者确定在自然人领域 , 符合消费者涵义的一般理解和立法前例 在金融领域 , 尤其是证券业领域 , 习惯使用 “投资者 ”而非 “消费者 ”, 因此如何将金融消费者与金融投资者相区分是引入金融消费者术语必须解决好的问题 对此有完全肯定说和完全否定说两种针锋相对的观点 前者认为从目的和实质等角度看 , 所有与金融机构开展金融交易的个人都应视为·66·法学杂志 ·2012 年第 5 期 各 科 专 论消费者 ;④即使是在金融投资领域 , 自然人也应直接确认为金融消费者 ⑤后者坚持认为金融领域只有投资者 , 没有消费者 这两种观点都有失偏颇 在当今金融实务中 , 使用金融消费者的称谓不如使用金融投资者称谓更为市场所接受 英国 、美国和加拿大等英美法系国家金融市场创新能力强 ,其金融机构率先从传统的存贷利差盈利模式向金融产品买卖价差盈利模式转化 , 因而英 、美 、加等国对金融消费者术语的接受程度高于其他地区 此外 , 不同的金融行业对 “金融消费者 ”称谓的接受程度也不一样 。

      证券市场更习惯于采用 “投资者 ”, 而产品和服务的多样性使得银行业和保险业比较容易接受 “金融消费者 ”的提法 , 但也存在对金融消费者采取其他称谓的做法 金融系统的复杂甚至会使金融消费者和金融投资者有时在同一市场中身份竞合 , 使得两个概念出现混用 区分这两个概念主要应考虑交易特征和对象两个因素 从交易特征上看 , 金融消费者在行为目标 、主体范围方面和金融投资者有所不同 前者主要是为了满足自然人个人的金融需要 , 后者主要是为了获取资本回报 , 主体范围不限于自然人 从交易对象上看 , 确定金融消费者和投资者身份需要考虑交易相对人的因素 以证券市场上的自然人主体为例 , 相对于所购股票的上市公司而言 , 该自然人应视为投资者 ; 而相对于提供证券交易服务的证券公司和证券交易所而言 , 该自然人应视为消费者 因此 , 比较合理的判断方法是根据主体特征 、交易目的和相对人的情况确定金融消费者或投资者的身份归属 此外 , 金融专业知识水平是否应成为判定金融消费者的特征也存在争议 绝大部分国家的相关立法都未涉及消费者的职业或专业知识水平 , 而日本 《金融商品销售法 》将金融消费者界定为 “不具备金融专业知识 , 在交易中处于弱势地位 , 为金融需要购买 、使用金融产品或接受金融服务的主体 ”。

      该定义把具备金融专业知识的人排除在金融消费者范畴之外 , 这样规定的好处是有利于保护真正处于弱势地位的金融消费者 , 为金融产品或服务的提供者增加一条责任豁免的途径 , 即只要证明消费者一方具备或应当具备足够的金融专业知识 , 就可以避免适用金融消费者保护规则 不过这种规定也并非毫无弊端 , 弊端之一是不利于消费者权利的平等保护 , 消费者本身就是一种身份 , 其权益保护通常不应再考虑其他身份 无论是政府官员还是大学教授去银行汇款 , 其权利不应该和其他消费者区别对待 , 否则有失公平 ⑥弊端之二是界定消费者金融知识水平的程度难以准确把握 , 究竟是指金融机构从业人士 , 还是金融学相关专业本科以上文化程度 , 实践中很难给出合理 、可行的认定标准 因此 , 尽管有一定的合理性 , 但金融消费者的界定还是以不考虑金融专业知识水平为宜 鉴于上述分析 , 金融消费者可定义为任何为满足个人或家庭的金融需要而消费金融产品或服务的个人 二 、美 、加设立金融消费者保护机构的背景与一般商品和服务的消费市场相比 , 在金融产品或服务的消费活动中消费者权益更容易受到侵犯 , 这是因为 :第一 , 金融产品或服务的消费活动一般不受消费者权益保护法的保护 。

      包括一些发达国家在内的各国保护消费者权益的立法都没有对金融消费者给予充分的关注 , 无意间把金融产品或服务的消费者排斥在了保护范围之外 第二 , 金融产品的复杂化使金融消费者权益受到侵犯的可能性大大增加 金融产品多由极具才智的专业人士设计 , 内含非常复杂的契约结构 , 加之在产品设计和推销时有意无意地忽视风险提示 ,造成金融消费者和金融机构之间对金融产品在理解和认识上存在严重的信息不对称 , 因此消费者权益受到损害的可能性远超一般商品或服务 第三 , 金融机构的规模和实力使消费者的弱势地位更加突出 消费者在金融领域维护自身合法权益益发困难 , 需要更多的外部支持 鉴于市场环境变化对金融消费者保护提出了·76·④⑤⑥吴弘 、徐振 : 《金融消费者保护的法理探析 》, 载 《东方法学 》2009 年第 5 期 , 第 14 页 郭丹 : 《金融消费者之法律界定 》, 载 《学术交流 》2010 年第 8 期 , 第 56 页 现实中也存在合理的差别待遇 , 消费者为获得这种差别待遇应当支付额外的对价 例如 , 银行对 VIP 客户 、证券公司对大客户的特殊待遇 各 科 专 论 法学杂志 ·2012 年第 5 期新的要求 , 加拿大率先开展了金融消费者保护机构的建设工作 。

      2001 年 , 加拿大政府成立了金融消费者事务署 ( Federal Consumer Agency of Canada, 缩写为 “FCAC”) , 旨在开展 、巩固和加强金融领域的消费者保护和消费者教育 美国金融市场虽然更发达 , 但直到次贷危机之后从政界首要到普通民众才对建立专门维护金融消费者权益机构形成共识 2010 年 6 月美国国会通过了 《多德 —弗兰克法案 》,法案用专章规定设立消费者金融保护局 ( Bureau ofConsumer Financial Protection) 根据法案的说明 ,该章亦可单独称为美国 《2010 消费者金融保护法 》加拿大和美国采取专门的金融消费者保护体制 , 为发挥金融监管功能 , 充分发挥监管效率 , 实现金融消费者保护目标有着重要的作用 三 、加拿大和美国的金融消费者保护组织体制与基本职能( 一 ) 加拿大金融消费者事务署的组织体制和基本职能⑦加拿大金融消费者事务署由事务署专员领导下的六个内设机构组成 1. 事务署专员 ( Commissioner)根据 《加拿大金融消费者事务署法 》, 金融消费者事务署专员由加拿大院督 ( Governor in Council)任命 。

      ⑧该专员的职责为 : ( 1) 提高消费者保护意识 ; ( 2) 监督金融机构 , 确保其遵守法定的消费者保护义务 ; ( 3) 监督金融机构 , 确保其遵守自愿性行为准则和公开承诺 ; ( 4) 向财政部部长报告事务署的工作和调查情况 ; ( 5) 检查与 《加拿大金融消费者事务署法 》以及其他联邦政府管辖的金融机构有关的消费者保护事务 事务署专员有权在金融机构不遵守法定的消费者保护义务时 , 发布 “违规通知 ”, 并对该金融机构做出最高可达 20 万加元的罚款决定 2. 内部机构加拿大金融消费者事务署目前共有六个部门 ,分别是行政部 、法律服务部 、合规与执行部 、消费者教育与财务培训部 、公司服务部 、营销与联络部 , 其主要职责如下 :( 1) 行政部主要负责制定计划 , 领导和管理其它部门 , 对违规行为采取强制措施 2) 法律服务部事务署提供法律支持 、建议和分析意见 3) 合规与执行部主要负责对金融机构的合规行为进行监督 , 开展各种调查和检查 , 就具体的合规问题进行评价和报告 4) 消费者教育和财务培训部主要负责开发金融教育材料和工具 , 帮助公民更好地理解金融产品和服务以及金融机构应承担的义务 。

      5) 公司服务部的职责主要是为企业的策划 、财务管理 、风险管理 、证券 、信息技术 、信息管理与方案评价等提供服务 6) 营销与联络部主要负责事务署的对外宣传 , 与媒体和公众进行沟通 , 设计事务署的出版物 ,管理事务署与消费者接触和互动的各种渠道 ⑨( 二 ) 美国消费者金融保护体制瑏瑠2012 年 1 月 4 日 , 奥巴马总统绕过国会任命前俄亥俄州司法部长理查德 ·科德雷为消费者金融保护局局长 根据 《多德 —弗兰克法案 》, 美国消费者金融保护局设有比加拿大更多的内部机构 1. 局长和副局长美国消费者金融保护局为行政机构 , 设局长一人 局长由参议院推荐和同意 , 总统任命 局长任职期限为五年 , 期满可以连任 , 连任无届数限制 , 可直到任命新的继任者为止 若局长出现工作低效 、失职或渎职 , 总统有权更换局长人选 副局长由局长任命 , 在局长不能履职时代理局长职务 局长或副局长不得同时在联邦储备银行 、联邦住房贷款银行 、金融服务提供商办公 、任职或受雇 2. 内部机构根据 《多德 —弗兰克法案 》, 美国消费者金融保·86·⑦⑧⑨瑏瑠有关加拿大金融消费者事务署的组织体制和职能的情况均来源于 《加拿大金融消费者事务署法 》和该事务署的年度报告 , 故不再逐项注明出处 。

      加拿大院督任命 , 其实就是加拿大总督根据内阁的提议 , 以颁布枢密令的形式 , 任命政府机构首脑或皇家公司 (。

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