养老问题的冷思考-基于北京市通州区（城市副中心）养老机构的考察.docx

养老问题的“冷思考”基于北京市通州区（城市副中心）养老机构的考察 引言随着婚姻与家庭结构的深刻变革，人口生育率下降，人口预期寿命延长，老龄化问题日益凸显数据显示，2000年，我国65岁及以上人口比重达到7.0%；2018年，我国65岁及以上人口比重达到11.9%[1]1991年，北京65岁及以上人口比重达到7.2%；2018年，北京65岁及以上人口比重达到11.2%，北京市通州区65岁及以上人口比重达到8.2%在“疏解整治促提升”专项行动中，2018年北京市减少16.5万人，而北京市通州区净增7万人，达157.8万人，常住外来人口占常住人口总量的41.6%同期，北京市常住外来人口占常住人口总量的35.5%这些常住外来人口大多属于适龄劳动力人口从以上数据可以看出，全国层面以及北京市包括北京市通州区，均已经进入老龄化社会，而且，相对于全国而言，北京市较早进入老龄化社会，大致比全国提前十年需要引起注意的是，无论是北京还是北京市通州区，常住人口老龄化程度均低于全国平均水平（统计数据显示，2018年北京常住人口中65岁及以上人口占常住人口总量的11.2%；2018年，全国65岁及以上人口占人口总量的11.9%），主要原因正是北京大量的不断涌入的常住外来人口中适龄劳动力人口的补充，从根本上调节了北京的人口结构，缓解了北京市及通州区人口总体老龄化程度。

以上情况反映出全国、北京市及北京市通州区确实早已进入老龄化社会，人口老龄化问题不可轻视从近年国家及地方先后推出的一系列养老政策也可以看出，政府正在积极应对老龄化，加快建设居家养老、社区养老、机构养老以及医养结合的养老服务体系例如，北京市依据中央及有关部委制定的政策文件出台了《北京市基层公办养老机构建设资助工作实施办法》《北京市社区养老服务驿站运营扶持办法》《北京市养老机构运营补贴管理办法》《北京市养老服务相关标准》《北京市老年人养老服务补贴津贴管理实施办法》等系列文件这些意见的共性是“在制度建设上形成政府面向社会机构，社会机构面向服务对象（老年人）的模式”，形成党委领导、政府主导、部门负责、社会参与的养老服务体系格局，强化通过市场力量、社会力量参与养老服务同时，受人口老龄化趋势以及国家养老服务政策红利等因素影响，不同学者从不同角度研究认为，中国的“老龄化+”是夕阳红下的朝阳产业，或是“支柱产业”，似乎这个产业的“饼”很大，地方政府及相关部门也在极力推进养老机构服务基础设施建设然而，尽管国家及相关部门越来越重视人口老龄化问题，也构筑了居家养老、社区养老、机构养老以及医养结合的养老服务体系图景，但是，现有的养老服务体系图景还存在很多问题。

本文以北京市通州区为例，利用调查数据重点回答为何“有行无市”，并对现阶段破解养老问题提出一些思考性建议二 数据来源本文数据主要来源于2019年5～8月“通州区公共服务调查研究”课题组实地调研，结合“通州区（副中心）养老机构发展状况”的调研主题，以问题为导向对于通州区（副中心）[2]养老机构进行专题调研，调研对象涉及通州区民政局、老龄委以及部分街乡镇民政科负责人及相关人员调研采用组织座谈会以及半结构式、实地走访的访谈方法搜集资料，据此做以下分析三 北京市通州区（城市副中心）养老机构基本情况（一）政府登记许可的养老机构概况本次“通州区（副中心）养老机构发展状况”专题调查基于21家有养老登记许可的养老机构[3]进行，不过在调研过程中，有2家养老机构正办理退出注销工作据调研对象反映，其中一家养老机构“老人已经安置完毕，准备办理注销手续，主要原因是无力负担房租，反映亏损2000多万元另一家养老机构也面临这样的问题，退出机构在属地乡镇管理下有序安置老人，在3个月时间里逐步完成退出”有1家养老机构未入住老人也就是说，截至调查时间，通州区有18家养老机构，其中公办8家、民办5家、公办民营5家；星级评定中4星级1家、3星级1家、2星级13家、3家未有星级评定；用房属性中6家租赁、5家属于乡镇政府、1家集体产权、2家自有产权、3家国资产权、1家私有产权（房地产开发商）；15家单独设立、3家与残联或救助站合设；11家有医养协作，6家内设医务室，1家无医养协助也无内设医务室；老城区（58平方公里内）7家、副中心（155-58平方公里内）3家、通州区其余地区（906-155平方公里）内8家；永顺镇5家、宋庄镇2家、潞城镇1家、梨园1家、西集镇1家、台湖镇1家、漷县镇1家、马驹桥镇3家、张家湾镇1家、玉桥街道2家。

二）入住养老机构的老年人不足户籍老年人口的4%18家养老机构共计入住老年人1732人其中，完全能够自理的老人442人，占25.5%；半自理老人667人，占38.5%；完全不能自理老人623人，占36.0%2018年，通州区60岁及以上户籍人口为194091人如果把入住18家养老机构的1732人全部计算为通州户籍老人，则意味着只有0.9%的户籍老年人入住养老机构这与《北京市养老服务设施专项规划》提出的“到2020年，全市90%的老人在家养老，6%的老人在社区养老，4%的老人在养老机构养老”的目标相去甚远按照2018年通州区60岁及以上户籍老年人口194091人的4%计算，在养老机构养老的老人数量应为7764人反过来看，也就是说通州区60岁及以上的户籍老人中有99.1%没有入住养老机构养老三）养老机构是否存在“一床难求”？此次调查的18家养老机构总床位数为6072张，入住老年人1732人，按每人一床计算，实际占用床位1732张那么，通州区养老机构床位使用率为28.5%从对18家养老机构床位使用率情况来看（见表1），近39%的养老机构入住率等于或低于30%，有83.0%的养老机构入住率不到50%，入住率最低的仅为10.0%，最高的也只达到65.8%。

全部18家养老机构，没有一家“一床难求”，并且床位使用率普遍偏低表1 通州区18家养老机构床位数及使用率床位数（张）12640032424016410004481253001201006809312050150062220入住老年人数（人）761609895103242120585979226835511532029102使用率（%）60.340.030.239.662.824.226.846.419.765.822.010.037.642.530.021.346.846.4数据来源：“通州区公共服务调查研究”课题组Excel下载表1 通州区18家养老机构床位数及使用率（四）老年人选择机构养老意愿老年人能否支付得起养老机构的养老服务取决于两个方面的影响因素，一是老年人入住养老机构收费价格，二是老年人入住养老机构的意愿以及养老金（也称离退休金）收入水平入住成本主要包括押金和床位、伙食等费用分类不同收费价格也不同，比如公办和民办或公办民营收费价格不同，老年人自理能力程度不同收费价格不同，服务标准和水平不同收费价格不同等根据调研了解，通州区的养老机构老年人一人入住成本为每月3000～6000元，大部分入住成本在6000元左右，3000元的也有，但是条件肯定差一些，也有部分高档的每月10000元左右。

也就是说，入住养老机构老人每月最低支出在3000元左右，最高支出在10000元左右养老机构服务收费价格标准是低还是高，实际上起着决定作用的还是需求侧的老年人是否有意愿通过养老机构养老以及是否具有支付能力在老年人是否有意愿通过养老机构养老方面，因地制宜地分析，笔者认为，意愿或需求有，但意愿不高的主要影响因素如下结合通州实际，发现2018年通州区城镇化率是67.2%，低于同期北京市城镇化率（86.5%）19.3个百分点；通州区有470个行政村、130个城市社区；2018年全区人均可支配收入40553元、人均消费支出28696元，同期北京市人均可支配收入62361元、人均消费支出39843元这三组数据表明，通州区还是一个远郊区，相当比例的人口尽管不居住在村里但其户籍还在村里（称“户籍村”），其收入和消费水平远低于北京市平均水平因为远郊区的性质，其养老金等社会保障水平也远低于北京市平均水平有研究者利用2015年全国城乡老年人状况追踪调查北京市调查样本测算，北京市70%月总收入在5000元以下的老人完全不具备进入养老机构的可能，不管他们生活是否能够自理，只能在家养老或在家接受照护从这个层面看，通州区的老人即使有意愿通过养老机构养老，实际上也无支付能力，这是老年人不去养老机构的第一个原因。

其二，因为其远郊区的性质，有自理能力的老人从其生活便利性的角度考虑，也不大愿意到养老机构养老其三，当前60岁及以上的老人基本上有两个孩子因此，老年人有需求，但没意愿或意愿不强，同时也没支付能力五）养老机构护理人员结构调查的18家养老机构中，护工、医护人员、管理人员分别为328人、29人、106人调研发现，为入住老人提供服务的护工主要是非京籍人员，年龄在50岁左右的居多，受教育程度以专科及以下为主，工资一般为2500～3500元每月（管理层工资一般为4000～5000元每月），拥有职业证书比例较低相较于2018年北京7854元的平均工资，养老机构护工的工资处于低水平，管理层也没有到北京市平均工资水平从养老机构护工的人口特征可以看出，这部分群体属于低收入群体、年龄偏大群体、受教育程度偏低群体、劳动技能较低群体此种人口特征与在京流动人口中农业户籍人口特征相似这就意味着，护理人员很难提供专业化的服务，而且由于工资较低，护理人员流动性较大如果雇佣专业的护工，意味着支付较高工资，那么较高的工资支出又取决于养老机构的收费水平四 关于养老问题的一些“冷思考”通过上述养老机构床位使用情况、老年人入住情况、老年人意愿及支付能力、为老服务护工等情况，可以看到，当前养老服务领域还存在诸多问题亟待解决。

对此，笔者提出以下思考一）应该注重从老人的实际需求角度制定养老政策在看到老龄人口规模不断扩大、老龄化程度不断加深的同时，更应该注重从实际需求角度制定养老政策也就是说，不能只看数，而是要看老人的实际需求9064”的养老服务体系格局大的方向是正确的，居家养老是大部分、社区养老不是多数、机构养老是少部分但是，这个少部分，4%的数字意味着假定4%的60岁及以上的老年人会选择机构养老2019年北京市60岁及以上常住人口为371.3万人，4%是14.9万人如果北京的养老机构入住的只是北京户籍的老年人，这个4%的老年人口数据会低于14.9万人但是，即使这样，到2020年，4%的老年人入住养老机构养老这一目标肯定无法实现据普查，北京市2016年入住养老机构养老的才41083人通过上述分析，结合相关研究对北京养老机构的普查发现，实际上养老机构入住率、床位使用率均比较低简单地说，居家养老是大部分，机构养老其实很少所以，在制定养老政策时，不能只看老龄人口的数量，更应该根据老年人实际需求制定养老政策，避免政策失误及其导致的不必要的财政资金浪费调研对象反映，老人数量在增长，需求是存在的，但养老机构不能总是依赖政府补贴。

例如，笔者在怀柔区一次调研发现，怀柔一些深山区的老年人养老是个大问题，尤其是一些失能老人，生活极为不便、困难深山区老年人养老问题，不只怀柔，延庆、密云、门头沟等地区同样存在此类问题对此，应坚持问题导向，以老人实际需求为靶向，突出重点，抓住要点，满足不同类型、不同地区老人实际需求，因地制宜制定养老政策。