政府购买公共服务风险生成机理研究.docx

政府购买公共服务风险生成机理研究 吴磊 徐家良[摘要]在现实层面，政府购买公共服务风险事件频发，风险生成的内在机理亟需厘清;在理论层面，当前政府购买公共服务风险研究主要围绕着风险生成和风险防范两大视角展开，其中风险形成机理是风险防范的关键和前提条件在梳理已有研究成果的基础上，借鉴和引用利益相关者理论，分析政府购买公共服务中不同利益主体的权利对称配置状况，进而建构出基于利益相关者的政府购买公共服务风险的生成机理框架，最后对未来研究思路作出展望和探索[关 键 词]政府购买服务 风险 形成机理 利益相关者[]C916 []A []1008-7672（2019）01-0093-08一、 问题的提出20世纪70年代，公共服务外包开始在欧美兴起，作为提高政府行政效率和公共服务质量的治理工具，迄今已经经历新公共管理、新公共服务、多中心治理和网络化治理等几个阶段尽管政府购买公共服务有助于形成公共产品的多元供给格局，同时有助于促进政府职能转变和满足公共服务需求，但是由于政府购买公共服务的核心特征是高度的复杂性和协同性，与以货物、工程为购买对象的政府采购相比，在购买主体、受众群体，项目管理和绩效評估等方面等都具有更为复杂的特征。

因此，政府购买面临的不确定性要比一般的政府采购大得多，会产生诸如资源浪费、欺诈以及服务质量差等持续的风险①近年来，政府购买公共服务如火如荼地进行，无论从数量还是规模上都呈现出上升的趋势根据中国政府采购网的数据显示，从2004年至2014年，政府采购中的服务购买金额从138.4亿元增长到1934.25亿元，占政府采购总规模的比例从7%增长到11.2%2016年服务类采购占采购同口径规模的18.9%①与之同步的则是政府购买项目失败案例的逐渐涌现，如广东练溪托养中心托养人员非正常死亡事件、地方假借政府购买服务变相举债②、公共服务公共性缺失、政府购买逆合同化现象等政府购买公共服务机遇与风险并具，风险影响因素复杂多样，风险的生成机理难以把握当前，国内外学者对政府购买公共服务风险展开了相应的研究，然而研究大多侧重于风险种类的描述性研究，缺乏对风险形成机理的探究少量的研究虽涉及到风险影响因素，但大多为简单罗列，对于这些因素如何导致风险形成缺乏足够的学理阐释笔者认为，导致上述理论困境的根源，核心是缺乏一个有效的理论分析框架对风险因素进行整合，厘清各要素的内在关联，从而剖析政府购买服务风险是如何形成的因此，在延续政府购买公共服务委托代理理论和制度主义理论的研究基础上，本研究借鉴和引用利益相关者理论，对已有政府购买风险研究的两个核心视角进行评述，阐明利益相关者视角对于风险形成机理的理论考量和现实意义，建构基于利益相关者视角下政府购买公共服务风险生成机理框架，从而克服原有研究弊端，在此基础上对政府购买风险的未来研究路径加以展望。

二、 政府购买公共服务风险研究的两大视角公共服务外包最早源于欧美国家，滥觞于20世纪70年代所兴起的新公共管理运动，在推动政府改革和满足公共服务需求中成效卓著然而，正如有学者所指出的，“无论从理论还是实践层面，公共服务市场化倡导者所倡导的‘政府再造基本没有实现”③近三十年，美国公共管理学者萨拉蒙、卡梅尔、德霍吉以及范斯莱克等人对政府购买公共服务进行了系统性研究，剖析公共服务外包与传统政府采购的本质差异、合同管理中的挑战以及未来研究的方向他们尤其关注到了公共服务作为“软服务”所具有的复杂属性，如难以测量和评估等，同时指出应当关注政府购买公共服务风险的管理和防范④⑤⑥⑦而要准确理解政府购买公共服务风险的内涵，则必须探究风险的内在涵义20世纪初，美国学者威雷特将风险定义为“人们不愿看到的事件的发生不确定的客观反映”，⑧而奠定现代风险基本概念框架的则是耶茨和斯通，他们提出了风险结构的三因素模型，潜在损失、损失大小以及潜在损失发生的不确定性共同构成了风险的内涵⑨基于这一认知，笔者将政府购买公共服务风险界定为：在公共服务外包过程中，由于公共服务自身属性、购买过程过度复杂、涉及主体较多，不确定因素过多以及制度环境的不稳定等原因，诱致公共服务购买的结果与预期目标的可能性及其损失的程度。

通过对国内外核心期刊数据库⑩的检索和整理发现，学界对政府购买公共服务风险的研究起步较晚，大致围绕着风险生成和风险管理两大视角展开：一是从风险生成视角出发，遵循“风险因素—风险类型”的研究逻辑;二是从风险管理的视角出发，遵循“风险识别—风险应对”的研究逻辑上述视角的代表性文献和研究现状如表1所示从以往的研究不难窥探，政府购买公共服务风险研究实则是将风险管理的概念框架和操作性工具应用到公共服务供给领域，然而在实践的风险防范过程中，框架性的管理工具不免落入俗套，缺乏针对性和操作性，尤其是对风险形成机理研究的忽视，造成难以对政府购买服务目前出现的困境和风险“对症下药”与此同时，上述研究视角大多停留对政府购买公共服务表面现象的考察，缺乏研究的深度值得庆幸的是，风险生成研究视角的重要性，也促使诸多学者开始将研究重点从一般意义上的风险识别和风险防范策略逐渐转移到对风险生成机理的探讨上三、 政府购买公共服务生成机理研究从静态的角度来看，政府购买公共服务风险形成的关键影响因素包括组织因素、技术因素、市场因素、主体关系因素和信息因素等，然而风险管理伴随着政府购买公共服务的全过程，许多文献也试图弥补静态视角的缺憾，从风险过程视角来分析政府购买公共服务风险。

如有学者提出了“收集需求—资源状况—选择供应商—购买阶段—满意度评价”的五阶段模式，分别出现了需求阶段的信息“失真”风险、资金管理“缺位”风险、私人供应“垄断”风险、公平责任“缺失”风险、评估结果“难产”风险①总体而言，从动态的过程管理视角分析政府购买服务更具有现实意义在政府购买公共服务风险生成机理的解释上，主要有两种理论视角，即委托代理理论和制度主义理论委托代理理论的基本观点为，政府购买公共服务的实质是公共服务供给领域的委托代理关系，由于委托人（政府）和代理人（社会力量）均是理性的和追求自身效益的最大化，当两者目标和利益不相契合，偏好有所差异，尤其是信息不对称等因素会导致代理人在追求自身利益时发生投机行为，进而损害委托人的利益②因此，政府购买公共服务风险的出现就难以避免，并以逆向选择、道德风险、寻租风险、责任风险和政治风险的形式出现③与委托代理理论视角有所不同，制度主义理论视角则关注公共服务购买中的制度环境与非制度因素，并强调制度环境影响到利益主体的行为，“改变制度空间的容量，改变制度安排的激励结构，改变市场制度的交易成本结构”，④进而诱发公共服务购买风险而制度主义视角一般建立在对公共服务外包的交易成本分析中，毕竟无论从合同订立还是在合同执行和评估环节，都需要时间、技术和监督等成本，此外以社会资本为主要表现形式的非制度因素也能够影响到公共服务外包的风险。

因此，在制度主义分析框架下，良好的法律规制、政府的有效合同管理能力能够有效降低交易成本，提高制度的有效性乃至政府购买服务的制度绩效⑤总之，政府购买公共服务风险现有研究是围绕着上述两大视角展开，且对生成機理的研究多为描述性研究，解释性研究较为欠缺，政府购买风险是如何生成的，其内在的生成机理究竟为何，仍然是当前研究的黑箱笔者认为，有关政府购买风险生成机理的研究是风险类型识别和风险防范的前提和关键，在很大程度上能够解释风险“为何生成”以及“如何生成”的演进逻辑这也使新的研究视角和研究方法的借鉴和引入成为政府购买风险研究亟需解决的重要议题此外，上述研究对于政府购买风险生成的认识上，还局限于对环境、资源和技术等客体因素的影响分析，少部分研究虽然从政府购买主体角度探讨风险形成机理，但是往往不够深入，忽视公共服务外包过程中利益主体非权利对称等因素本文通过引入利益相关者视角对风险机理进行剖析，试图破解当前研究的黑箱，以实现有效的风险防范进而提高政府购买公共服务绩效四、 政府购买公共服务风险生成机理的的利益相关者视角（一） 利益相关者理论对于风险生成机理的适用性作为一种经典的学术分析框架，利益相关者理论近年来被国内学界广泛地运用到企业管理的研究中。

其研究视域也蔚为宽广，从利益相关者概念和主体的识别，延伸到利益相关者的行为乃至管理策略等方面美国学者弗里曼将利益相关者定义为“能够影响组织目标实现或者被组织目标实现过程所影响的人或团体” ⑥利益相关者理论发展至今，其研究重心已经转向关注利益相关者的共同治理借鉴利益相关者的涵义和分析框架，一些学者将其用来分析政府购买公共服务的行为和过程，如高海虹认为政府购买公共服务需要关注到利益相关主体的积极性和主动性，改变以往的政府主导，实现利益相关者的协同模式①孙荣等人将利益相关者作为政府购买资金监管的解释框架，提出要构建利益相关者协同参与的资金监管体系②利益相关者理论在解释政府购买公共服务风险的形成机理方面同样具有适用性，不妨从理论层面和实践层面上来分析从理论层面上而言，目前的理论过分强调了诱致政府购买公共服务风险来源的单一性和技术性因素，而对风险作为复杂的综合体缺乏全面的认知政府购买公共服务涉及到多元利益主体，其中最为核心是政府、社会力量、受众群体三方主体，它们在构成双重委托代理关系的同时，还存在着多元利益的契合、冲突与博弈从利益相关者的视角，分析政府购买公共服务各个主体的利益诉求以及相关的行动逻辑，能够更好地分析风险是如何形成和演化的。

在实践层面上，公共服务的特性以及政府购买服务绩效的实现均涉及到多元利益主体及其利益诉求一方面，公共服务的核心特征是无形性和高度的复杂化，与政府传统采购的货物和工程有所不同，公共服务看不见摸不着，但对受众群体而言却涉及到具体的利益，如居家养老需求、社会文化需求、教育需求等公共服务复杂性的特点，则要求政府部门则成为“精明的买家”，具备良好的合同管理能力和监管能力;对服务供给方而言则要求具备一定的专业资质和技术能力，对公共服务的消费者来讲则需要具备公共需求表达能力和反馈能力，由此也形成了“服务委托方—服务代理方—服务消费者”动态的利益相关者网络另一方面，政府购买公共服务过程中利益相关主体的权力分布以及利益协调已经成为影响公共服务购买绩效的关键因素如2015年对S市政府购买居家养老服务进行调研时发现，许多街镇的老年服务组织是由在社区居委会基础上成立，为了解决这些机构的生存问题，社区内的其他社会组织不得不与这些不具备生存能力的机构分享资源，权力的非对称性配置导致了半官方的社会组织在竞争中往往占据优势，但在实际的服务供给中往往由于专业能力较差而满足不了老年群体的实际需求一旦发生老年人跌倒等事故时，处于服务方的社会组织则面临着较大的追责风险。

由此可见，利益相关主体的权利非对称可能会诱发政府购买公共服务风险的生成二） 基于利益相关者理论的政府购买公共服务风险生成机理框架毋庸置疑，在公共服务购买的过程中，无论是项目的需求表达和招投标，还是项目的具体运作和评估，都必然要和多个利益主体发生关联，进而出现多个利益主体和利益关系的交叉和博弈这是因为，一方面，公共服务的属性决定了其多元主体共同协同参与的特征，不仅政府可以直接供给公共服务，市场组织和非营利部门也是公共服务的重要承接供应主体;此外，公共服务由于对象需求较为严格，需要有具备专业能力的组织进行生产和供给，在此过程中也增加了技术风险和质量风险;另一方面，政府购买公共服务过程实质是权力的双重赋权过程，即社会公众将权力让渡给政府，政府作为代理人向公众提供基本公共服务，而同时政府通过合同外包等方式赋权给社会力量，为公众提供服务故而，多元利益主体的复杂性和行动偏好也可以诱发公共服务供给如寻租风险等各类风险那么多元利益主体网络下的政府购买风险如何生成的呢？先从产权经济学的视角来分析，学者普遍认为利益相关者“权力—利益”配置对称是。