从司法型审计模式看我国审计体制改革.doc

1从司法型审计模式看我国审计体制改革摘要：世界各国国情不同，国家审计体制出现了立法、司法、行政和独立等多种模式其中，司法型因为其赋予审计机关司法权，大大强化了国家审计的职能，而在四种模式中独树一帜因此，本文从司法模式的起源、特点和利弊开始，讨论了我国现行审计体制中存在的问题，以及司法模式对改革我国审计体制的启示关键词： 司法型审计模式 我国国家审计体制执行现状 启示国家审计体制就是国家根据政治、经济发展的需要，通过宪法、审计法等法定程序，对国家审计机关的典型组织形式、领导体制以及其职权设置制度化的总称按照国家机构组织的分权制，可以将国家审计体制分为立法型、司法型、行政型和独立型模式等四种模式其中，司法型因为审计机关被赋予司法权，大大强化了国家审计的职能，而在四种模式中独树一帜一、司法型审计模式概述司法模式，因其起源于法国，又称法国派在这种体制下，审计机关称为审计法院，隶属于司法体系，审计人员拥有司法权，即有直接对违反财经法规、制度的任何事项和个人进行处置和处罚的权力法国堪称司法模式审计制度的最杰出典范在创立这一模式的过程当中，法国在国家审计组织、制度和方法方面，作出了具有开拓性的探索，从而在世界国家审计近代化过程中起到了丰富和补充的作用。

1、司法型审计模式的渊源在法国，国王拥有至高无上的权力，其王权是欧洲专制制度的典范法国政府审计的司法特性的显示可追溯到 14 世纪初的封建制时代早在 1256 年，法国国王颁布“伟大法令” ，要求各城市市长、政府官员在 11 月 11 日的前一天携带城市收支账目来到巴黎接受审计当时的审计官是国王任命的精通财经、法律和数学的教士1318 年法国国王颁布法令，其中规定：“我命令所有的账目必须每年审查一次” ，并于 1320 年设立审计厅，作为皇家的行政法院总的来看，法国是一个司法权力很大的国家， “法皇从来视司法为皇家最光荣的职责” ，故常常亲自审判案件或亲临旁听可见，在法国将审计置于司法系列更显示出审计的权威性然而，真正推行司法性审计组织建制的历史事件则是拿破仑执政期间的 1807 年法兰西共和国“审计法院”的设立，标志着法国首创的司法模式政府审计已具备较完善的结构，是对政府审计职能法制化的尝试在当时有关该法院设立的法令中规定，审计法院以国家预算为依据进行的审计是具有最高权威性的审计，财政部必须服从它所作出的判决；法令同时指出， “审计法院”的地位仅次于最高法院，它对一切经济案件的判决为终审判决。

各级机构的公共会计官员均须向该院提交账目，反映一年的收支情况，违者罚款审计法院经过审查，证明他们诚实地履行了自己的经济责任，在财政收支和遵守法律方面尽职尽责，就发一份账目清楚的证明书否则就判决为结欠，勒令他们偿还所欠国库的款项不过，20 世纪以前的“审计法院”仅仅解决了审计结论的司法性问题，在组织关系方面却尚未摆脱政府的束缚即使在进入 19 世纪 30 年代以后，尽管通过调整，其隶属关系依旧介于行政与立法之间真正解决“审计法院”的独立性、权威性问题，并从法制上、理论上及审计2实践上确定它的司法性质，是进入 20 世纪以后的事1941 年该法院的所有成员均被普通法所承认，并获法官之地位，享受终身制这时，它的官员大都从国家所设“行政学院”遴选产生，而非由政府推举审计法院判决实行集体投票制而不受外界干扰，其审计结论为法定终审结论，被审人无权上诉50 年代以后， “审计法院”的工作范围又有进一步扩大，如 1967 年规定，该法院有权“检查审计人员的管理质量” ；再如 1979 年规定，该法院对一般公司也具有监督之权，其监督内容包括政策执行、劳资关系处理，以及成本计算与定价等方面所出现的问题现在的法国审计法院由首席院长、7 位审计庭长、85 名参事、l12 名审核官、46 名审计员和检查长组成，负责审计检查国家机关、国家公共设施机构、社会保险互助会机构、国营企业和各类公司的账目和财政管理，并保证这些机构的活动是按财会规则有效地运行。

至今，每年所受理的案件总数已达 20 多万宗，其司法性审计已具有很大的威慑力司法模式的最初经验来自于法国，因其在加强审计机关独立性和权威性方面所做的贡献，对世界上许多国家都产生了深远的影响，如意大利、葡萄牙、欧共体的部分国家等除以上国家外，另一个较有影响的选择司法模式的国家是德国在世界审计史上，法德两国的国家审计合称“大陆派”目前的联邦审计法院是根据1950年联邦德国颁布的关于联邦审计法院的设置和职责法规而成立的同法国—样，审计法院院长和其他官员均为终身制，享有司法独立性；审计法院在执业中不受行政和立法部门干扰，只受法律的约束；该法院应向议会和联邦政府报送审计报告德国国家审计制度与一般司法模式国家审计制度的最大区别，就是审计法院没有制裁权这也是目前有人将德国排除在司法模式之外的根本原因这些国家在接受法国的司法模式的同时，还因地制宜的在实践中不断发展，为司法型审计体制和现代国家审计理论的发展做出了各自的贡献如：澳门在1992年第一八／九二／M号法令第八条中规定“预先监察及账目审定”，这种事前审计，有权决定被审计事项或合同是否执行，其目的在于，使被审计事项或合同与现行法律相符合，支出与预算相符合，并且这种事前审计成为审计监督的基础。

这对于以事后控制和处罚为主要特征的司法型模式是一种完善2、司法型审计模式的特点凡是选择立法、司法和独立模式的国家，基本上都是采取了“三权分立”的政治结构，设置审计机关的目的在于从经济监督的角度，为权力的分立构造一个相互制衡的机制，以保证国家资产的安全和监督政府官员的廉政，但司法型国家审计与其他三种类型相比，具有以下特点：（1）机构设置的司法性该种模式下，最高审计机构称审计法院或审计法庭，属于司法系列或具有司法职能审计法院的最高领导称院长，其机构和人员设置参照司法机关的模式院长和审计法院的高级法官实行终身制，使其能够不屈服于任何威胁或强权的干预，从而能客观公正地履行监督职责2）法律赋予其职责和权限该种模式下，审计机关有权直接对违反财经法规、制度的任何事项和人进行处理、处罚，其审计范围包括政府各部门、国有企事业单位、一般公司，有的国家（如巴西）还包括议会、法院等审计的内容主要是对国家财政收支和预算执行情况进行审计，对公共事业部门会计账目的真实性与准确性及公共资金使用效益进行审计为保障国家审计工作有效进行，法律赋予审计法院如下权力：把年度审计公共报告上交共和国总统、国民议会和参议院的同时，有权将其刊登在法兰西公报（政府公报）上，以引起舆论界和社会的关3注，造成社会舆论监督。

3）体制运行的高效性该种模式下，审计机构被置于司法体系中，审计机关不仅具有处置和处罚权，而且拥有最终判决权，使其独立性和权威性得到进一步加强，这一点是其他模式无法比拟的3、司法型审计模式的优势在政府审计中，以法国发展为最早，它建立的司法型模式在国家审计中发挥了独特的作用，并被许多国家所接受，就是因为其具有的优势其优点表现在：（1）国家审计独立性强该种模式下，审计部门具有司法权，因此国家审计对立法、行政等其他权利都具有独立性，其他权利都不得干涉同时审计人员具有法官地位，受法律保护，可以独立行使职权正是这种国家强制性的保障，使司法型国家审计与其他审计类型相比，具有很强的独立性2）国家审计具有强制性司法型国家审计是按照司法秩序活动的，它对审计事项和人的审查、裁决都具有强制性并且按照法律规定，审计法院的生效裁决必须执行3）职能法定，职责稳定由于司法型的国家审计，是依据国家的相关法律进行的，因此审计法院只能依法审查和裁决，不能越权，不能任意扩大和缩小审计范围和对象这就使得司法型国家审计有稳定的职责，只要法律不变，其职责就不变4）一般能审计法律从一些司法型国家审计实践看，审计可对法律进行审计，既可对新设法律审计，主要审计颁布的法律是否符合立法目的；又可对法律执行情况审计，主要审计法律制度是否贯彻执行和执行效果。

这实质上是司法权对国家立法权、行政权实行监督，只是这种监督是通过具有司法权的国家审计来实施的4、司法型审计模式弊端但应该看到，同其它审计模式一样，司法型模式也存在着弊端，表现在：（1）拥有司法权，削弱了审计独立性司法型国家审计把审计权归并为司法权，使审计权丧失了自身的独立性，审计表现出的独立性是一种司法独立性，而不是审计独立性2）国家审计缺乏灵活性司法型国家审计，一般都是按成文法活动的，因此具有较强的原则性和刚性例如在实行绩效审计时，审计的评价作用主要锁定在目标是否实现，社会效益和经济效益如何但这种审计评价过程有时很难与成文法的规定相一致，但审计事项的目标却符合公共利益和民众意志尽管法国对绩效审计采取了非司法程序，但这种“灵活”性也是法定的灵活性，也是原则性的另一种表现3）司法型国家审计虽然具有很高的独立性和权威性，但是由于立法机构的日趋强大，对行政部门进行严格监督和控制的意识日益增强，以及绩效审计得的迅速发展，而仅以事后审判和裁决为特征的司法性质的审计形式逐渐束缚了审计职能的充分发挥4）虽然司法型国家审计具有司法权，一定程度上加强了国家审计的职能，但国家审计既执行审查工作，同时又要对审查结果进行裁判，就如同法院和警察合为一体，有失公平，容易忽视对国家审计机关的监督。

正是由于这些不可忽视的缺点，特别是将管理绩效—审计重点是提高被审单位经济效益作为审计发展趋势的情况下，使得司法型模式显得有些力不从心，因而不能适应现代审计发展的客观需要，也无法成为当前国家审计体制的主流4二、对我国的启示我国现行的行政型国家审计体制，建立于上世纪 80 年代，是我国将工作重点转移到以经济建设为中心，以及由计划经济向市场经济转轨中建立起来的，是符合当时的政治、经济、法律和社会环境的，无论是领导体制、机构设置、人员配备，还是审计管辖范围的划分等，都体现了这一特定时期的特点，并发挥了积极的效果但是经过近 20 年的发展，特别是加人 WT0 后，我国政治、经济形势都已发生了巨大的变化，这种模式的缺陷日益显现，出现了“依法审计难、决定执行难、违纪处理难、关系协调难、结论落实难”等问题，严重削弱了审计的独立性和权威性，进而影响到审计职能发挥因此，改革现行国家审计体制已势在必行纵观近几年的国家审计，会发现我国审计中存在这样的现象：1.每年的审计内容如中央预算管理、中央基本建设预算管理都是前几年的老问题，是过去审计的延续这就说明了，审计监督的震慑作用并没有发挥充分，没有使老问题得到有效解决。

2.在审计处理方面，地方政府比较倾向于直接处理当事人，比如，予以行政纪律处分，包括撤职而有的中央政府部门侧重于针对问题本身，比如完善规章，而较少公布对直接责任人的处理情况究其原因，按照目前的审计体制，审计机构尚不具备足够的监督权力，其公布的审计结果也多有含蓄我国的审计机构则属于行政部门，审计监督权是一种行政监督权因而，对于审计所发现的问题，只能以行政手段予以处理，举例来说，根据《审计法》等相关法规，审计机关可以向被审计对象或其上级部门建议纠正有关规定，向有关部门通报或向社会公布审计结果，建议给予有关责任人员行政处分但对于审计对象存在的问题，审计机关自己直接处理的权限非常有限然而，即便对于建议权的行使，审计机关也存在一些困难原因很简单，国家审计在组织上缺乏应有的独立性，同属行政部门，在面对与自己平级、甚至比自己级别高的行政部门，审计机关常常对事不对人，审计报告很少直接指出，具体哪个人应该对违法违规行为承担何种责任人们希望，审计机关不仅能够通过专业化的审计发现问题，而且应该将责任具体落实到个人，这对于揭露腐败、约束官员滥用、挪用财政资金，都极具价值这就要求我们在解决增强审计机关的独立性问题的同时，在研究司法型审计模式的基础上，扬其长避其短，再结合我国的具体实际，构筑适合我国国情的国家审计体制，来加强我国审计的监督力度和增强审计的权威性。