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规范性文件制定和备案规范性文件制定和备案 业务培训业务培训 20122012年年5 5月月1111日日 前前 言言 随着法治政府建设的推进，依法行政随着法治政府建设的推进，依法行政 的理念逐步深入人心，行政机关的行政管的理念逐步深入人心，行政机关的行政管 理方式逐步走向规范化、制度化在行为理方式逐步走向规范化、制度化在行为 方面表现为规范性文件的大量制定因而方面表现为规范性文件的大量制定因而 ，规范性文件在社会关系调整中发挥着更，规范性文件在社会关系调整中发挥着更 加广泛而重要的作用，对人们行为的影响加广泛而重要的作用，对人们行为的影响 越来越大，逐渐成为行政机关实施具体行越来越大，逐渐成为行政机关实施具体行 政行为的重要依据政行为的重要依据 规范性文件管理工作结构图规范性文件管理工作结构图 一、规范性文件界定一、规范性文件界定 （一）概念（一）概念 1 1、基本理论、基本理论 （（1 1）范围：广义和狭义）范围：广义和狭义 （（2 2）分类：根据制定主体（司法、行政），根据规）分类：根据制定主体（司法、行政），根据规 范的对象（行为类、技术类）范的对象（行为类、技术类） （（3 3）位阶：宪法）位阶：宪法→→法律法律→→法规法规→→规章规章→→规范性文件规范性文件 特例：国务院的规范性文件效力高于部门规章和特例：国务院的规范性文件效力高于部门规章和 地方政府规章，亦有可能是部门规章和地方政府地方政府规章，亦有可能是部门规章和地方政府 规章的制定依据。

规章的制定依据 2 2、实务、实务 根据省根据省《《规范性文件制定和备案规定规范性文件制定和备案规定》》 第三条的表述第三条的表述“ “规范性文件是指除规章以外规范性文件是指除规章以外 ，由本省行政机关依照法定权限和规定程，由本省行政机关依照法定权限和规定程 序制定，涉及公民、法人和其他组织权利序制定，涉及公民、法人和其他组织权利 义务，并具有普遍约束力的各类文件的总义务，并具有普遍约束力的各类文件的总 称，包括政府规范性文件和部门规范性文称，包括政府规范性文件和部门规范性文 件件” ” （二）特征（二）特征 五个方面的特征：五个方面的特征： （（1 1）行政性即制定主体为行政机关，目）行政性即制定主体为行政机关，目 的是为了实施行政管理职能，执行法律、的是为了实施行政管理职能，执行法律、 法规、规章等规定法规、规章等规定 （（2 2）依照法定权限和程序制定这里的权）依照法定权限和程序制定这里的权 限是指行政管理权限和制定规范性文件的限是指行政管理权限和制定规范性文件的 权限，一般来讲具有行政管理权限的组织权限，一般来讲具有行政管理权限的组织 都可以制定规范性文件。

程序是指都可以制定规范性文件程序是指 （（3 3）涉及公民、法人和其他组织的权利义务规）涉及公民、法人和其他组织的权利义务规 范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整范性文件产生于对于一定社会关系的规范性调整 ，具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权，具体表现为在法定范围内调整行政相对人的权 利、义务，为不特定的相对人提供相对于法律、利、义务，为不特定的相对人提供相对于法律、 法规或者规章更加具备操作性的指引性行为准则法规或者规章更加具备操作性的指引性行为准则 （（4 4）具有普遍约束力即在行政管理区域内对行）具有普遍约束力即在行政管理区域内对行 政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均政机关外部符合特定条件或者情形的相对人，均 具有一定的强制性拘束具有一定的强制性拘束 （（5 5）能够反复适用规范性文件属于抽象行政行）能够反复适用规范性文件属于抽象行政行 为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特为，也具有抽象行政行为具有反复适用性这一特 征在规范性文件有效期内，对某一相对人而言征在规范性文件有效期内，对某一相对人而言 ，其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复，其适用规范性文件并不是一次性的，可以反复 适用适用 （三）例外规定。

市（三）例外规定市《《办法办法》》第第4 4条规定条规定“ “内部工内部工 作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的作制度、人事任免决定以及对具体事项作出的 行政处理决定行政处理决定 ” ” 除此之外，非规范性文件一般具有以下特征：除此之外，非规范性文件一般具有以下特征： 1 1、不涉及公民、法人和其他组织权利义务变、不涉及公民、法人和其他组织权利义务变 更；更； 2 2、具有明显的阶段性具有明显的阶段性 3 3、针对具体个体或具体事项例如：工作安、针对具体个体或具体事项例如：工作安 排，工作目标、任务分配等排，工作目标、任务分配等 4 4、不具有法律上的强制性不具有法律上的强制性 实务中存在的问题：实务中存在的问题： 对规范性文件判断不准对规范性文件判断不准 实例：实例： （三）形式（三）形式 1 1、表现形式、表现形式 根据市根据市《《办法办法》》的规定，规范性文件的表述形式主要的规定，规范性文件的表述形式主要 是两种：是两种： A A、、条款式条款式；； B B、段落式。

段落式 2 2、表述形式、表述形式 根据省根据省《《规定规定》》和市和市《《办法办法》》的规定规范性文件名称的规定规范性文件名称 通常为：通常为：“ “决定决定” ”、、 “ “规定规定” ”、、“ “办法办法” ”、、“ “实施办法实施办法” ”、、“ “细则细则” ”、、“ “ 实施细则实施细则” ”、、“ “意见意见” ”、、“ “通告通告” ”如何区分呢？对全局性工作如何区分呢？对全局性工作 的规范性文件，称的规范性文件，称“ “决定决定” ”；对某一方面行政工作作比较全；对某一方面行政工作作比较全 面的规定，称面的规定，称“ “规定规定” ”或者或者“ “办法办法” ”；为贯彻执行法律、法规；为贯彻执行法律、法规 、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定、规章制定的比较具体细致、带有补充性、辅助性的规定 ，称，称“ “实施办法实施办法” ”或者或者“ “实施细则实施细则” ” 规范性文件名称不得称规范性文件名称不得称《《条例条例 》》 重点内容：重点内容： （一）制定权限（一）制定权限 （二）制定程序（二）制定程序 二、规范性文件制定二、规范性文件制定 （一）制定权限（一）制定权限 规范性文件的制定权限是指什么样的组规范性文件的制定权限是指什么样的组 织具有制定规范性文件的权力织具有制定规范性文件的权力 。

1 1、有权组织：、有权组织： 2 2、无权组织：、无权组织： 1 1、有权组织、有权组织 根据省根据省《《规定规定》》和市和市《《办法办法》》第第3 3条，有规范条，有规范 性文件制定权的机关主要是性文件制定权的机关主要是 三个层次：政府、政府部门、授权组织三个层次：政府、政府部门、授权组织 五大类：五大类：A A、地方各级人民政府、地方各级人民政府;B ;B 、县级以、县级以 上地方人民政府所属工作部门；上地方人民政府所属工作部门；C C、县级以、县级以 上地方人民政府依法设立的派出机关；上地方人民政府依法设立的派出机关；D D、、 实行垂直管理部门的下级机关（市实行垂直管理部门的下级机关（市《《办法办法 》》）；）；E E、法律、法规授权的组织法律、法规授权的组织 2 2、无权组织、无权组织 根据省根据省《《规定规定》》和市和市《《办法办法》》第第3 3条第二款条第二款 的规定，下列组织无规范性文件制定权，即的规定，下列组织无规范性文件制定权，即 不能以自己名义对外发布规范性文件不能以自己名义对外发布规范性文件 （（1 1）地方各级人民政府设立的非常设机构地方各级人民政府设立的非常设机构。

（（2 2）行政机关的内设机构行政机关的内设机构 （（3 3）行政机关的下设机构行政机关的下设机构 存在的问题：目前发现有的机关以内部处室存在的问题：目前发现有的机关以内部处室 编号发布规范性文件编号发布规范性文件 关于起草权限的问题关于起草权限的问题 在省在省《《规定规定》》和市和市《《办法办法》》中，仅对规中，仅对规 范性文件的制定权限进行了限定，而对规范性文件的制定权限进行了限定，而对规 范性文件的起草权限没有限定群众组织范性文件的起草权限没有限定群众组织 、群团组织等都可以起草规范性文件群团组织等都可以起草规范性文件 （二）制定程序（二）制定程序 根据省根据省《《规定规定》》和市和市《《办法办法》》第第1111条的规定条的规定 ，制定规范性文件一般要经历立项、调研，制定规范性文件一般要经历立项、调研 、起草、征求意见、送审、发布等程序起草、征求意见、送审、发布等程序 例外规定：根据省例外规定：根据省《《规定规定》》1414条，因突发公条，因突发公 共事件等特殊情况，需要立即制定规范性共事件等特殊情况，需要立即制定规范性 文件的，可以对上述程序进行必要的调整文件的，可以对上述程序进行必要的调整 。

重点讲解：立项，征求意见，发布重点讲解：立项，征求意见，发布 1 1、立项、立项 根据市根据市《《办法办法》》的规定，政府所属工的规定，政府所属工 作部门和法律、法规授权的具有管理公共作部门和法律、法规授权的具有管理公共 事务职能的组织认为需要由本级人民政府事务职能的组织认为需要由本级人民政府 制定规范性文件的，应当于每年的制定规范性文件的，应当于每年的1212月月2020 日前向本级人民政府报送下一年度拟提请日前向本级人民政府报送下一年度拟提请 政府发布规范性文件计划政府发布规范性文件计划 这里的立项，即是指我们的常说的规这里的立项，即是指我们的常说的规 范性文件制定计划范性文件制定计划 （（1 1）立项的作用）立项的作用 有利于突出重点，使制度建设服务经济社会有利于突出重点，使制度建设服务经济社会 发展，避免制度建设的盲目性，无序性发展，避免制度建设的盲目性，无序性 对实务工作的要求是：对实务工作的要求是： （（2 2）确定项目的原则）确定项目的原则 是否需要市政府制定规范性文件，应当是否需要市政府制定规范性文件，应当 把握以下几个原则：一是有上位依据；二把握以下几个原则：一是有上位依据；二 是有制定的必要性；三是需要多个部门协是有制定的必要性；三是需要多个部门协 调，仅靠本部门或者一两个部门的力量难调，仅靠本部门或者一两个部门的力量难 以实现有效的行政管理的以实现有效的行政管理的 ；四是服务于；四是服务于 政府年度重点工作。

政府年度重点工作 （（3 3）确定项目的程序）确定项目的程序 A A、、 由起草单位或者责任单位向市政府由起草单位或者责任单位向市政府 办公室或者市法制办报送拟由市政府办公室或者市法制办报送拟由市政府 制定规范性文件目录制定规范性文件目录 B B、市法制办汇总提出初步意见，报市、市法制办汇总提出初步意见，报市 政府 C C、市政府研究决定，以政府办或者两、市政府研究决定，以政府办或者两 办名义下发规范性文件制定计划办名义下发规范性文件制定计划 存在的问题：存在的问题： 在实际工作中，我们的规范性文件制在实际工作中，我们的规范性文件制 定计划申报执行得并不到位，体现在一是定计划申报执行得并不到位，体现在一是 不按时报计划，在计划外制定规范性文件不按时报计划，在计划外制定规范性文件 ，二是。