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审计研究简报第10期（总第193期）审计署审计科研所 2009年11月 16日关于跟踪审计的几点思考温家宝总理今年在《政府工作报告》中提出“行政权力运行到哪里，监督就落实到哪里，财政资金运用到哪里，审计就跟进到哪里刘家义审计长也强调指出，审计机关要充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能，审计不仅仅是核实损失，更重要的是减少损失这对审计工作提出了新的更高的要求，也为审计事业的发展指明了方向当前，跟踪审计势在必行通过跟踪审计，以资金为主线，以项目为基点，对权力运行进行及时有效的监督和制约，可以拉长和拓展审计监督的时空距离，将问责和问效有机统一，促进决策的民主性和科学性，保证政策的可行性和连续性，发挥审计在服务党委、政府宏观决策和经济社会发展大局中的建设性作用一、跟踪审计提出的背景（一）跟踪审计是提升审计监督效能的需要提升审计监督效能是国家审计创新发展的一个重要目标跟踪审计能够在事前、事中、事后全程进行追踪，通过对资金的监控和对政策执行力度的关注，确保了决策的科学性、执行的有效性和资金使用的效益性因此，跟踪审计能对项目全过程进行监督和管理，是提升审计监督效能的重要抓手。

二）跟踪审计是发挥“免疫系统”功能的需要发挥“免疫系统”功能是国家审计的本质要求跟踪审计是实现审计发挥“免疫系统”预防、揭露、抵御三大功能的有效载体：一方面盯住财政资金的使用方向，揭露和查处违法违规问题，发挥审计在保障国家利益，维护国家经济安全以及惩治腐败方面的作用；另一方面关注重大体制性障碍、制度性缺陷和管理漏洞，促进建立有利于科学发展的体制机制，发挥审计的建设性作用三）跟踪审计是服务党委、政府宏观决策的需要满足经济社会发展和党委、政府等审计产品使用者的需求是实现审计价值增值的重要途径跟踪审计能够在揭露和查处重大违法违纪行为的同时，密切关注经济运行的安全，关注财政、金融、民生、国有资产、资源环境等方面存在的薄弱环节和潜在风险，关注经济问题可能引发的社会不安定因素，防范苗头性问题演变成趋势性问题，局部性问题演变成全局性问题，从而为党委、政府提供重要的决策依据四）跟踪审计是建设责任政府的需要当前，为适应经济体制改革的迫切需求，政府职能开始逐步转换、变化，由“全能”型政府向现代责任政府转变特别是近年来，政府行政管理的制度、理念、方法变化非常之快，如科学发展、和谐发展、协调发展的理念，依法执政、科学执政、民主执政的理念，关注民生、关注绩效、关注责任的理念，规范、廉洁、高效行政的理念等，在政府行政管理体制改革中潜移默化地发生作用，这就必然要求审计部门围绕着政府行政理念的变化和变革来调整工作思路。

跟踪审计从资金流向和权力运行轨迹两方面进行重点审计的特性，使得它能够兼顾“问责”和“问效”的双重需求，是推进责任政府建设的一种重要的审计方式二、跟踪审计的定位和特点跟踪审计是审计机关根据审计产品使用者的需要，通过对资金流向和权力运行轨迹两方面的审计监督，在事前、事中、事后全过程进行跟踪的动态的审计方式跟踪审计具有如下特点：（一）时效性时效性是跟踪审计的第一要素对政府关心、社会关注的热点、难点、焦点问题只有在第一时间跟进，及时发现苗头性、倾向性问题，并立即提出有效的对策建议，跟踪审计才有意义如审计机关对援建四川灾区项目的跟踪审计，从支援政策措施落实情况、灾后恢复重建规划落实情况、援建工程质量情况、援建资金筹集分配和管理使用情况、检查项目建设管理制度的执行情况、项目建成后的使用情况六个方面进行全程跟踪审计，确保了援建资金的安全有效使用二）持续性审计机关克服传统审计滞后性的局限，将关口前移，在事前、事中、事后三个阶段持续对某个专项资金或某项政策进行动态审计，是跟踪审计持续性的具体表现通过对相同或相类似审计项目的多次审计，在促使被审计单位持续整改的基础上，审计目标层层递进，促进制度更加完善，管理更加规范，使跟踪审计的作用大大提升。

三）针对性针对性是以专业的眼光，有选择地关注，突出重点，而不是面面俱到跟踪审计的针对性主要体现在项目的选择上，注意针对经济形势变化的趋势、针对各级党委政府关注的问题、矛盾漏洞较大的问题、可能发生的风险确立跟踪审计项目，从而提出具有针对性、可行性的建议四）准确性审计机关在实施跟踪审计的过程中，能及时获得第一手资料，确保了材料的真实性和数据的准确性，进而依此做出准确的分析和判断，提出针对性强、可操作的建议五） 促进性跟踪审计的促进性在于能够在迅速揭露和查出问题的基础上，认真分析问题产生的主客观、内外部和历史现实等方面的原因及其有可能产生的后果，寻找从源头上和根本上解决问题的意见和建议，促进问题的解决，防止蔓延、扩散三、跟踪审计的重点内容跟踪审计的重点内容分为以下三个方面：（一）资金的跟踪对资金的跟踪审计，以实现资金的安全有效、防范资金运行的风险为目标国家审计是保障经济社会健康运行的“免疫系统”而资金是经济社会发展中最活跃的元素，政府聚集财源情况，重大支出项目的安排情况，项目产生的经济效益、社会效益和环境效益等等，必然通过一定的资金流来实现，其一举一动牵动党委、政府和老百姓的关注审计机关对资金的跟踪审计，就是要沿着资金的流向、轨迹和运行脉络，对资金的收、支、管、效等环节进行有效的监督，及时跟进，发挥主动性、整体性、预防性、批判性、促进性、公开性作用，防范财政资金、信贷资金、建设项目资金、社会保障资金和环境保护资金等的风险，最大限度地减少损失浪费，提升资金使用的效率和效果。

如，针对当前我国新增信贷规模为近年来所罕见的情况，为防止信贷资金集中流入少数利益集团手里，避免信贷资金流向楼市、股市从而加剧信贷资金的风险度，审计机关应当组织精干力量，摸清银行信贷资金的总量、结构、流向、偿还情况和银行不良资产情况，及时发现存在的问题，剖析主客观原因，微观入手，着眼宏观，提出针对性、可行性的审计建议，以服务于党委、政府决策，为国民经济全面、协调、可持续发展保驾护航二）项目的跟踪对投资项目的跟踪审计，以实现投资项目的有力、有序、有效为目标所谓有力，即投资既要适应经济社会发展的要求，保持适当的增长，又要量力而行，尽力而为，不层层加码，不搞攀比，杜绝“政绩工程”、“形象工程”；所谓有序，就是要尊重科学、尊重发展规律，严格按照建设项目的程序进行运作，在保稳促调上下功夫，防止一哄而起，盲目投资，搞低水平重复建设；所谓有效，就是要注重投资的效率、效果，注重投资结构的优化一般而言，投资项目的跟踪审计呈现三大特点：一是审计范围广审计人员要对投资项目从前期的规划、论证到设计、施工、竣工验收的全过程进行动态跟踪审计二是技术含量高由于投资项目的跟踪审计涉及面广，技术要素复杂，审计人员应当掌握工程、财务等知识，要熟悉项目评估、工程设计、合同、招投标、环保等相关政策、制度与规定。

必要时，还要邀请外部专家介入审计三是审计成果的利用效果较好投资项目的跟踪审计可以根据发现的问题随时出具阶段性审计报告和审计建议函，被审计单位据此可以及时作出整改，防患于未然通过实施跟踪审计，可以有效提升审计在经济工作中的预警能力，扩大审计工作的影响特别是随着政府主导性投资的重心转向民生保障工程如安居工程、基础设施工程、农业水利工程和社会保障方面的工程等，审计机关开展对投资项目的跟踪审计潜力很大三）政策的跟踪对政策的跟踪审计，以促进政策的落实和对政策的改进完善为目标审计机关对政策的跟踪审计，可以先进行政策执行的可行性、连续性和有效性进行评估政策评估项目可以参照波兹曼与马瑟的观点，一是考虑政策执行和经济社会变化存在明显因果关系的政策，二是短期效益具有较大价值的政策，三是代表性较强的政策，四是运作充分、执行信息资料比较丰富的政策，五是高成本、高效益的政策等据此，当前，审计机关对政策的跟踪审计可以从以下方面入手：首先，选择公众反响强烈、事关国计民生的重大经济发展、社会发展政策进行跟踪、评估如，关注积极财政政策和适度宽松的货币政策的落实情况，对其进行跟踪、评估其次，选择执行中出现较大问题的政策进行评估。

如，党和政府为了扩大就业，出台了一些优惠政策和配套措施，审计机关应当积极关注政策中出现的偏差问题，查找问题产生的原因，提出对策建议，促进政策完善第三，对经济效益明显、效果显著的政策进行跟踪、评估如，对国有企业的重组、整合政策进行评估，一方面防范资产的风险，维护国家利益，保障国有资产的安全与完整；另一方面跟踪重组、整合后新经济体的运作情况，促进其规范、合法、有效经营，以提升企业的经济效益和社会效益四、跟踪审计的组织管理中应把握的几个问题恰当的组织形式与有效的审计管理，是确保跟踪审计目标实现的前提一）审计目标与管理重点管理的目的是确保审计目标的有效实现现代审计理念下的跟踪审计，范围十分宽广，不同的跟踪对象，其审计的目标也不尽相同根据审计目标与项目特点加强审计管理，是跟踪审计项目成败的关键按审计目标不同，跟踪审计项目大致可分为过程监督、绩效评价和决策咨询三类过程监督类项目往往实施周期较长，有一个相对独立的实施单位和有明确的项目计划与目标，如建设投资项目的跟踪审计审计的主要目标是对项目实施的全过程的真实性与合法性进行跟踪监督，审计管理的目的在于项目实施过程中问题的有效揭示与整改，促使项目朝既定目标实现。

因此，审计管理要根据不同的项目实施期，确实项目审计重点，使项目实施执行与项目计划目标的偏差、项目中存在的错误和弊端得以有效充分揭示，并通过加强成果管理，使问题与偏差得以有效整改绩效评价类项目包括资金绩效评价与制度绩效评价二类资金绩效评价类跟踪审计，是在监督各类资金安全的前提下，对资金使用的绩效进行跟踪评估的项目；制度绩效评价类项目，是通过对已出台的制度的执行情况进行持续的跟踪与分析，判断分析制度实施效果，提出加强或完善制度的审计意见这二类项目的共同特点：一是涉及面广，且大多涉及民生，二是审计最终都要对项目的效果发表意见与建议因此管理的重点如何保证审计计划与结果的科学、有效，即如何根据社会热点与党委政府工作重点选定跟踪对象，如何在点多面广的情况下，既全面审计，又把握重点，如何确定审计判断标准，提出合理有效的审计建议等决策咨询类项目往往表现为通过对社会热点问题的持续关注，以审计固有的独立性角色，提出解决问题的意见与建议，从而发挥审计的咨询与建设性作用这类项目，由于审计所关注的问题通常广泛存在于不同的单位与部门，仅靠对一个单位一个时点的审计，难以提出令人信服的审计意见与建议，因此如何在不同单位、不同时点持续跟踪成为审计管理的重点。

当然，以上的分类不是绝对的在实践中，有的跟踪审计项目可能同时要求几个审计目标的实现，有的项目可能要求在不同的跟踪阶段确定不同的审计目标如对某一专项资金的跟踪审计，最初的目标可能就是进行一般的财务收支审计，随着跟踪阶段的不同，必然逐步过渡到对现有专项资金管理制度执行情况的监督，以及对现有制度本身的合理性进行评价对此，审计管理必须做出适当的调整，以适应项目目标需要二）审计对象与组织方式选择合适的审计组织方式，是确保跟踪审计有效发挥作用的基本条件跟踪审计的组织方式是多样的，既可以是对单一对象的持续跟踪，也可以是多个审计机关对多个对象的协同持续跟踪；既可以是对审计对象执行情况同步跟踪，也可以是对某一事项的发展趋势分析跟踪；既可以通过单独立项重点跟踪，也可结合其它审计项目附带关注跟踪；既可以传统方式定期审计跟踪，也可以借现代网络技术进行联网实时跟踪；既可以凭审计机关自身力量进行审计，也可组织社会中介组织或内部审计机构进行跟踪；既可以是一般的审计项目，也可以是专项审计调查，等等审计机关必须根据跟踪对象的不同，选定不同的审计组织方式以下分别以资金、项。