第三方评估何以促进政社关系转型.docx

    第三方评估何以促进政社关系转型    吴佳峻 高丽 徐选国Summary：近年来，随着政府购买社会服务的政策驱动，第三方评估越来越成为政府购买社会服务的重要组成部分但在现实情境中，第三方评估的应用更多被视为政府治理的一种手段，体现的是技术治理的逻辑基于对X评估中心在上海H区妇联购买社会服务评估实践的观察，第三方评估在参与服务评估过程中能够促进政社关系调适，形成政社分工与合作的实践机制借助技能的理论视角，将第三方评估技能分为制度化属性、专业化属性以及社会化属性三种维度，勾勒其在购买社会服务中的运行逻辑及其实践效度研究发现，上海X评估中心能够调适政社关系是基于一种共容利益所采取的有共识性的集体行动，而这种共容利益逻辑则是由群团改革背景下妇联群众化导向、第三方评估的本质、专业实践的社会化导向以及社会组织服务社会的使命导向所共同塑造Key：第三方评估;政社关系技能;政府购买社会服务： C916        ： A：2096–7640（2021）06-0014-11一、问题提出20世纪80年代以来，西方国家为摆脱福利危机的困境展开了一场政府管理的改革运动，即新公共管理运动，其强调重新思考政府、市场、社会三者之间的关系，并通过引入市场机制鼓励社会力量（社会组织等）参与服务竞争，打破政府集服务生产者与服务提供者于一身的传统模式，这使得政府购买公共服务、社会服务成为一种趋势。

反观国内，由于单位制的解体，市场经济的迅猛发展，“政府失灵”“市场失灵”的现象频频发生，彰显出对激发社会组织活力的强烈呼唤基于此，国务院办公厅于2013 年正式出台了《政府向社会力量购买服务的指导意见》[1]，促使政府购买社会服务日趋成为政府职能转移、政府治理转型、社会治理体制创新的重要机制而为了审视政府购买服务的成效、推动政社分工与合作，第三方评估逐渐成为政府购买社会服务体系中的重要组成部分同时，在纵向政策驱动下，第三方评估作为一种推进政府购买社会服务、优化现代社会服务体系的“制度化事实”，日益成为改变社会、促进社会治理创新的重要实践机制[2]所謂第三方评估，指的是独立于项目实施团队之外的“另一方”，其运用专业知识并通过专业实践来评定项目效益，以保证服务的专业性与服务质量的提升，进而彰显公共财政的支出绩效[3]因此，第三方评估借助自身对于社会服务与项目管理的专业性知识，介入到服务购买方与承接方的关系之中，科学评价项目成效、提升社会组织能力以及调适政社关系等但在实践中第三方评估往往因受结构性制约而导致其无法发挥专业化功能，从而成为政府治理的“技术工具”，难以真正促成政社之间的分工与团结。

同时，在第三方评估实践中，政府持续性投入资金进行评估，却未看到经由评估后社会组织、服务项目所做出的改变，进一步使第三方评估陷入独立性不强、专业化水平不高、客观性不足、评估效益不明显等内卷化困境[4]致使第三方评估存在着结构性风险、合法性风险、有效性风险与道义性风险，[5]进而导致评估失灵现象然而，笔者从上海X评估中心所参与的上海 H区妇联项目评估实践中发现，在与H区妇联近五年的合作中，X评估中心并未成为H区妇联的治理工具，而是能够如其所是地发挥专业化功能，增进妇联与社会组织之间的平等合作，形塑出一种区别于以往政府主导话语下的新型政社关系，从而更好地推动政社分工与合作的实践机制基于此，本研究的核心问题在于：第三方评估是如何在实践中调适政社关系的？在妇联购买服务过程中所形成的运行逻辑为何？进而彰显出怎样的治理效能？二、文献述评与分析框架第三方评估的研究随着政府购买社会服务制度和实践的推进不断得以展开，既有的关于第三方评估的研究可以概括为技术治理视角、合法性视角、内卷化视角三种取向本文在吸收该三种取向有益启发的基础上，从技能理论出发形成对第三方评估参与基层社会治理新的分析视角，旨在对实践中第三方评估何以促进政社关系转型提供新的理论依据和实践机制。

一）文献回顾1.绩效、工具与审核：技术治理导向下第三方评估研究国外第三方评估起初是用来评价政府活动行为以及公共财政预算、支出等方面的一种实践方式，借此提升政府治理的管理效能第三方评估作为外部的制约机制，弥补了传统意义上政府自我评价的缺憾，进而成为西方国家政府绩效评估的主要形式[6]在社会福利领域，尤其是在第二次世界大战结束之后，英美等国向社会服务领域投入大量的资金以解决失业、贫困、精神疾病等问题，但是由于计划仓促、管理不善等缘故，未能带来积极的改变，反而遭到社会的批评，要求资金的使用与投入务必要向社会进行交代因此，国外开始将项目评估纳入管理体系之中从国内来看，自市场化改革运动以来，我国逐步从总体性社会格局转向技术治理的主导范式[7]，第三方评估也逐步成为技术治理的工具目前，学界对技术治理的研究主要集中在两个层面一是政府利用信息通讯、大数据、人工智能等新技术手段，并将其引入社会治理，推动社会治理的加速转型与成效获取二是政府治理的“技术化转型”，即在科层体制下试图通过增量主义改革的方式，创建项目制、行政发包制等行政技术手段，追求治理的程序化、标准化、权威化与规范化从当前第三方评估的实践以及既有研究可以发现，技术治理的逻辑已经渗透于第三方评估的实践体系之中。

首先，在新公共管理运动思潮影响下，第三方评估能否帮助政府突出其治理绩效，成为其引进第三方评估的重要考量其次，随着市场经济的深入推进、工具理性的弥漫，在科层制行政逻辑的主导下，第三方评估逐渐成为政府治理的技术工具[8]，即在开展社会服务评估中，发挥的是检查、监管式功效[9]，并且仅仅作为经费拨款、项目结项、绩效证明的一种工具手段，促使政府行政权力的增长换言之，社会组织受到政府行政主导的同时还受到来自第三方评估的检查压力，折射出第三方评估具有较强的管理主义倾向[10]再次，从当前第三方评估的实践范式来看，现有的评估理论、评估方法与评估指标多是对于国外的经验借鉴与移植，遵循的是科学实证主义，讲究循证为本、工具理性、专家智识与权威等，依然停留于技术治理的逻辑范畴这种评估范式虽在某种程度上体现出第三方评估的科学性、权威性、专业性，但实际上却遮蔽着一种内在的不平等关系，即在实践中容易演变成技术专家的管制[11]2.制度、结构与行动：合法性视角下的第三方评估研究从制度驱动来看，2007年民政部出台的《关于推进民间组织评估工作的指导意见》[12]可以视为国内最早出台关于评估的政策，并将其引入公共领域参与绩效评价。

而后，从中央到地方陆续通过一系列政策文件将第三方评估逐渐纳入政府购买社会服务体系之中，明确强调要将第三方评估的结果作为选择承接主体的重要依据2020年，财政部出台的《政府购买服务管理办法》[13]中再次明确了第三方评估的主体作用以及注重第三方评估结果的转化利用可见，第三方评估一直在“制度—结构”框架下寻找其合法性位置合法性一词是社会科学中极为重要的一个概念，它既可以讨论社会的秩序与规范，也可以用来解释国家的统治类型与政治秩序[14]实际上，合法性分为广义合法性与狭义合法性，前者指由法律、道德、宗教、习俗与惯例等构成的合法秩序[15]，后者则是韦伯所提出的三种统治类型作为国家统治的基础因此，合法性可以解释为社会公众对符合价值规范的政治制度的支持与认同[16]，而获得支持、承认的过程称为合法化的过程在中国语境下，合法性更多是指上级对下级的承认、下级对上级的服从有学者以基于承认的合法性视角作为解释第三方评估合法性的分析框架，指出第三方评估应争取政治合法性、法律合法性、专业合法性与社会合法性，以促使其更好地发挥其本质属性与治理效能[17]也有学者尝试从“第三域”视角来审视第三方评估之于“国家—社会”之间的结构性位置，提出第三方评估作为“第三域”的重要主体，既要检视政府购买社会服务的绩效，又要赋能社会组织，提高社会组织能力。

[18]然而，在政策执行中，由于受到科层干扰以及不同利益主体的话语阐释，通常会出现与政策相背离的现实逻辑，从而与政府形成谋利型合作、失败型合作以及脆弱型合作等不同的合作形式[19];同时，“制度—结构”的框架忽略了第三方评估作为一种行动主体所发挥的能动性纵观国内外第三方评估的演变进程，我们可以发现，随着政府对第三方评估以及民众对政府的诉求日益提高，第三方评估已然成为政府购买服务的一种制度化事实，在这一过程中，第三方评估的理论与实践也在不断丰富如第三方评估能够起到认证以及验证补充的作用，国外学者指出引入第三方评估对药品高质量的生产起到关键作用[20]在政府购买社会服务中，也有学者提出第三方评估能够解决或者规避购买机制中的不正当行为以及机会主义行为，进而突出成效导向[21]但是也有学者指出第三方评估可能由于与某一方形成利益共谋导致信息的不对称性，从而带来评估结果的倾向性，[22]这不利于项目评估成效的凸显，甚至对政社关系造成严重失衡于是国外诸多第三方评估研究者围绕评价目的的不同总结归纳出多元化的社会服务评估模式，推动第三方评估与政府绩效、社会服务成效等有机结合但是国外的社会服务评估模式以及实践经验与我国的实际情况不吻合，一方面源于我国独特的政治环境，另一方面由于我国第三方评估的发展水平仍处于初级探索阶段，因此需要将第三方评估放置于具体的实践情景中或者关系本位中来对其进行深入的研究。

二）技能形成的社会建构：基于共容利益导向下的第三方评估新视角上述研究勾勒出当前第三方评估研究的两重面向，即第三方评估的现实遭遇阻碍了其社会化功能的发挥，加剧了政社关系的不稳定正是由于政府与第三方评估机构的关系失衡，学界提出要解决评估失灵问题就要回到政府与评估机构的關系上，即将其拉回到传统的政社关系中讨论[23]近年来，有学者提出赋权评估的概念，即专业评估者在赋权理论的指导下，通过将项目利益参与者纳入评估过程，以实现其自我决定和项目完善[24]这一评估导向与第四代评估[25]的内涵基本一致，强调运用建构主义方式寻求评估共识也有学者提出评估应当转向“响应—建构”范式，突破实证主义下第三方评估所遭遇的合法化危机[26]笔者认为上述倡导在理论进路上有所突破，但赋权评估、第四代评估的实践得以可能的前提是需要多元主体达成共识，而共识机制为何，在既有研究中尚不明确同时，对于第三方评估而言，政社关系得以调适并促发转型的直接推动乃是其专业实践因此，笔者尝试引入技能的视角，重新审视第三方评估的专业化实践及其实践技能的内在属性，这就需要回到技能以及技能形成两个概念加以讨论技能（Skill）在英文中的意思是指能力，但无论是从古代工匠还是现代职业者来看，单纯把技能视为一种能力，其解释显然是不足的。

关于技能研究，国内有学者认为技能是练习与经验的产物，是劳动者指向一定预期成果的能力[27]也有学者认为技能是劳动者在工作中所运用的专业知识与技术能力[28]国外学者认为熟练的技能需要后天的不断学习与实践，强调技能的学习过程是一种通过实践行动不断获得经验的过程，[29]这就是著名的德雷福斯“技能模型”由此可见，当前对技能的界定主要体现在能力、技术两个层面，通常以动作的熟练程度作为衡量技能水平高低的标准然而从能力上定义技能的本质，难逃资本主义“去技能化”的残酷现实，进而发生技能溶解与技能异化如果从技术上定义技能的本质，则是把技能作为技术理性下改造客观事物的中介，使技能成为技术的工具因此，有学者提出要对技能本质进行重置，在原有动作的维度上增加思维这一维度[30]技能形成是劳动者获得知识、能力、技术的过程，成就这个过程的是一个复杂的制度安排，受到特定的历史、文化、社会等因素影响，涉及政府、企业、行业、劳动者等多个主体的互动[31]那么，探索技能的形成应将其放到具体的行动情景中，并融入到技能实践共同体的社会文化中寻求技能的共同基础及其特定要求[32]，这就体现出技能的兼容性或共容性特征在第三方评估实践中，有学者提出专家。