各大城市“抢人”的政策分析(遴选公选笔试面试积淀)
12页1、各大城市“抢人”的政策分析(遴选公选笔试面试积淀)抢人:中国城市人口争夺战(原文作者聂日明系上海金融与法律研究院研究员)中国庞大的人口规模,在城市化进程中逐渐显现出其巨大的消费潜力,150年前英国商人所期望的“只要中国人每人每年用一顶棉织睡帽,英格兰现有工厂已经供不应求了”,早已变成现实。而中国人口的另一特点,是强烈的流动性。流入与流出,各有各的烦恼中国的人口流动特征是“人口东南飞”,人们倾向到东部发达地区和大城市去。因为这些地区要么投资率高,则就业机会多;要么劳动生产率高,则人均收入高。人均GDP高的地区能吸引人口流入。2013年人均GDP超过全国水平的省份共有11个,包括京津、江浙沪、粤闽鲁以及辽吉内。辽吉内虽然人均GDP较高,但内蒙古和东三省是资源型地区,经济活跃程度远不及其余8省,人口规模长期持平或处于流出状态,并非外来劳动力的就业首选。除此以外的地方正是中国经济最活跃的地区,包括京津、长三角(江浙沪的部分地市)、珠三角(广东的部分地市)和闽鲁(下称8省)。从城市看,一二线中心城市的人均GDP就更为突出,1980年代时,上海的人均GDP一度高达全国水平的5倍,至今京沪的人均GD
2、P仍然保持在全国水平的2倍。这也就是近十几年劳动力“东南飞”的原因。正常来讲,人口从不发达地区流向发达地区,会提高所在地GDP在全国的份额,同时也会降低所在地的人均GDP。30年来,8省的经济总量占全国的比重自1990年的40%提高至2005年的54%,是近30年的历史高峰,随后下降为2014年的50%。但在近十年间,这些地区的人均GDP相对全国水平并没有出现明显的下降。这主要是户籍制度抑制了人口流入的速度。人口集聚与经济集聚的速度并不匹配,8省的人口占全国比重一直增长较缓,仅从1990年的28%增长到2014年的32%。为什么要用户籍制度限制人口流动?户籍是中国城市赋予市民权利和福利的主要手段。短期与静态地来看,外来人口的涌入会增加户籍居民的就业竞争压力,也会降低户籍居民享受的公共服务水平,所以城市一直有很强的动力限制人口流入,居留与就业限制一直到2005年前后才全面取消。另一方面,有观点认为一个城市的综合承载能力是有限的,人口集聚增加了城市治理的难度,产生了所谓的“城市病”,如交通拥堵、治安混乱、公共服务供给短缺、空气污染、环境恶化等,以及城市规模太大带来对社会稳定的挑战。这些压力
3、使得中央和地方政府都较为排斥大城市人口进一步集聚。这是2013年末以来分类管理城市规模、“有序”城镇化的背景。2014年,国务院公布的关于进一步推进户籍制度改革的意见,明确提出要严格控制大城市的人口规模,鼓励人们向中小城镇转移。2014年以后,北京、上海相继收紧了赋予非户籍常住人口的权利或福利,采用“以学控人”(通过限制接受教育来控制外来人口)、以房控人等手段控制外来人口。北京昌平等区进一步将目标明确为降低外来人口在常住人口中的比例,上海逐年提高外来人口子女接受义务教育的门槛。大城市限制人口流入,与此对应的是中小城镇的衰落。2014年以来,全国房地产市场分化严重,其背景就是三四线城市缺乏人气,人口规模形成不了经济集聚效应,缺乏就业机会和薪酬上涨空间,人口外流让房价失去支撑。对想流动的人口来说,在这些地区落户缺乏吸引力,还可能会有损失(农村的土地和“新农合”的参保权利等)。东北等地的经济和人口增长更呈现塌陷状态,高端人才外流和举家外迁成为东北人口外流的主要形态。外来人口对城市意味着什么外来人口流入对城市到底是好事还是坏事?就多数城市的发展思路看,城市无疑是在吸引外地人移民。几乎所有城市都
4、在大兴土木,没有外来人口,这些新增的基础设施很可能会陷入支出黑洞。更进一步,如果没有净人口流入,这个城市也是没有吸引力的,所谓土地拍出天价、繁荣的商业区也无从谈起。人口净流入是支撑起一个城市每年数万亿土地出让金的基础,而土地出让金是近十年地方政府最主要的非税财政收入,在一些地方占了地方政府收入的半壁江山。哪怕在上海、北京这样严控人口流入的地区,郊县区域也在明里暗里地吸纳外来人口,因为这比期望人口从城区迁移来郊县更加现实。即使在市区,人口的高密度也是支撑城市繁荣的必要条件。对比上海、广州两地,广州人口很多,但与上海相比仍有很大差距。除了人口规模上的差异以外,广州只有越秀区的人口密度超过每平方公里3万人,人口为110万左右,而上海有4个区人口近180万。广州中心四区的人口密度是1.8万人,共500万人,上海有8个区(含浦东主城区)达到这个密度,覆盖了900万人左右。这就是广州和上海的差距。人口流入对地方税收是一个加分项。中国税制以流转税为主,直接税占比很少,税收虽然面向企业征收,但最终承担人还是自然人。没有人口就没有企业的经营收入,自然也不会有税收。户籍人口和非户籍人口都是税收的创造者,一
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