上有政策下有对策的动因分析

1、“上有政策，下有对策”的动因分析【摘要】“上有政策，下有对策”这一现象在各级组织中都会不同程度地发生。这种现象的表现形式是多样的，也是多方面的，有主观也有客观有历史也有的。 针对这一现象的表现、危害和原因，采取完善的政策。也要考虑到政策制定的相关要因素的影响。政策的制定和政策的执行是政策中两个至关重要的环节，又是复杂的，都要受到诸多因素的影响和制约。政策执行是把政府公共政策付诸实践,解决社会问题的活动。【关键词】 表现形式 动因分析 政策、决策、对策目 录【摘要】1【关键词】1引言1一、“上有政策，下有对策”的概念诠释1（一）是一种普遍现象1（二）行政决策机制1二、“上有政策，下有对策”现状分析1（一）我国行政决策体制的不科学1（二）行政执行体制的缺陷2（三）行政监督体制过于分散4三、“上有政策，下有对策”的不利影响5（一）对政策执行机制的不利影响5（二）对政策执行人员素质的不利影响5（三）政策本身存在的缺陷6四、“上有政策，下有对策”问题解决的对策6（一）健全科学民主的决策体制6（二）加强政策执行过程中的思想文化建设7（三）完善权力制约体系7（四）完善政策监督机制7（五）完善政策执行

2、机制8结论8参考文献9致 谢10引言“上有政策，下有对策”是我国政策执行过程中一种常见的现象。任何一项政策若想得到很好执行并产生积极结果，政策变通是不可少的。而变通既有积极又有消极之分：积极的政策是为了更好的执行，做到原则性灵活性的统一；而消极的强调了灵活性，违背了原政策的精神。不管是消极还是积极作用，对政策执行的相关分析都是有意义的。一、“上有政策，下有对策”的概念诠释（一）是一种普遍现象“上有政策、下有对策”是我国政策执行中长期存在着的一种普遍现象。客观上讲,任何一项政策若想得到很好地执行并产生积极的结果。随着时代的发展，其表现形式越发多样化。有人认为是“上有政策，下有对策”对上级政策的“创新性”灵活运用，是用足、用活上级政策，有利于政策的不断完善；也有人认为“上有政策，下有对策”无非是对付上机政策之策，它实际上是“创造性地执行中央政策”而非把中央政策肢解、曲解为我所用；还有人认为“上有政策，下有对策”是政策变通的一种表现形式，如果运用得当，这样的“对策”不仅合理而且合法。（二）行政决策机制导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以

3、及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件，主要表现为政策敷衍、政策利用、政策附加、政策照搬、政策抵制等。因此，针对此种现象带了的负面影响，必须提出相应的治理对策。二、“上有政策，下有对策”现状分析 （一）我国行政决策体制的不科学导致政策制定中出现了问题；总体而言，我国已经建立了一套较为完整的行政决策框架，但科学性和可行性仍有待提高，如果决策机制缺乏科学性，政策也会缺乏合理性。具体表现在：1. 科学的决策机制尚未真正建立起来在实践中，三方的决策权、职责范围划分不清晰，关系不合理，人大和政府决策职能没有充分发掘。各级行政机关虽已组建由信息、咨询、决策和监督组成的决策系统，但目前而言，这一系统并未真正发挥其所应有的作用。由于在行政决策中对信息收集、处理和应用重要性认知的缺失，导致信息不畅，致使信息在传达过程中应具有的准确性、真实性、及时性没能得到很好的实现。撇开个人见仁见智的看法，导致此种现象出现的原因也是复杂多样的，我国行政决策机制的不科学，政府政策执行过程存在缺陷，以及分散化的行政监督机制为“上有政策，下有对策”行为的产生提供了条件尚不能在政府决策中发挥其应有的

4、作用。2. 决策程序不规范我国决策程序不严谨、不完整等现象仍然很普遍，不少部门和基层组织在行政决策中没有真实的调查、认真的分析和缜密的论证等决策步骤，“一言堂”现象严重，致使决策民主性缺失。地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策、手段和技术缺乏了解应用。3. 科学的决策责任制度缺失责任心淡化是决策者在决策过程中产生偏差行为的渊源，而其深层原因则在于科学、有效的决策责任制度的缺乏。3.1决策力和决策责任 决策成败和决策者的荣辱得失缺乏必然直接的联系。3.2决策责任主体不准确，所谓集体决策、集体负责往往产生责任扩散效应，决策失误后无人承担责任。3.3决策失误责任追查不严格，以“交学费”作为护身符，逃避责任追究。（二）行政执行体制的缺陷执行是既定的决策目标得以实现的动态过程。合理的执行机制是政策有效执行的必要条件。当前我国政府的执行机制缺陷是“上有政策，下有对策”行为的重要原因：1.政策执行中某些环节的偏差导致政策执行不力尤其是政策宣传以及信息沟通体制上的缺陷。在政策执行中，有些人不重视政策宣传，或者宣传出现失误，政府公

5、共政策的传播渠道不通畅，缺乏一定的信息沟通和反馈机制，使得公共政策在宣传过程中受阻和歪曲，严重影响政策的有效执行。政策执行者与政策对象就政策产生误解，使得政策执行者无所适从。1.1象征性式的执行我国的政策制定与执行均属于直线网络系统，这个系统必须按照一定规则才能正常运转。因此，下级必须严格执行上级所作的决策，必须维护上级政策的严肃性和权威性。1.2“走过场”式的执行如果有意见、有看法可以利用正规渠道和方式反映。但是在我国政策执行过程中存在着很多象征性执行甚至抗拒执行的现象。1.3添工加料式的执行在这种政策执行过程中，政策执行者们们会为了自身的利益，而在原来的政策里添加些符介自身利益的东西，而添加的这些东西与原来政策内容相悖，缺乏应有的合理性和可行性。1.4、附加条件式的执行当政策执行者执行的不合理的时候，直接影响到目标的实现，改变执行的方向。这些执行者在表面打着理论联系实际、政策执行原则与灵活性相结合的旗号，在实际上，他们却在暗地里自立一套，谋取私利。2.政府执行力的弱化政府执行力一般是指政府组织为了达到既定目标，依法使用、调度和控制各种公共资源，政策执行力是一种合力，政府执行力中各个

6、要素的优化组合是形成高校执行力的关键。执行力弱就难以保证政令畅通。主要表现在以下几个方面：2.1政策本身存在漏洞政策本身的缺陷，使得有空可钻。2.2政策缺乏合理性，政策缺乏针对性，没有反映客观存在的实际情况，在决策执行时就没有实践的基础；2.3政策缺乏合理性，盲目地将目标定的过高，在执行时会受到现实条件和政策资源的制约。2.4政策缺乏明晰性，政策目标模糊不清、内容混乱、主体职权责任界定不科学，就可能给政策执行者带来对政策目标和内容理解上的困难，可能会给执行者扭曲或曲解政策提供可乘之机。（三）行政监督体制过于分散行政监督机制过于分散是“上有政策，下有对策”行为产生的前提。目前具有中国特色的行政监督机制在我国虽已形成，但仍不完善，行政部门在执行中经常出现“政出多门、政令不畅”等现象，从而为“上有政策，下有对策”行为提供了条件。目前我国监督机制不完善主要表现在以下几个方面：1.缺乏监督合力明知自己的所作所为是政策不允许的，却要采取欺上瞒下，蒙哄过关的方式达到自己的目的。这是一种明知不能为却要为之的行为。这造成了各种监督主体之间的关系不顺，同时它们各自为战，彼此之间缺乏有效地沟通和联系，未能形

7、成一个具有“严密有序、分工合理、协调互动、高效运行”的整体。下级在执行上级政策的过程中，对不利于自己的就制定与上级政策表面相一致的政策上报上级，而在具体执行时却制定一套与上级政策相违背的所谓实施方案来代替。因此，监督中出现监督区域在所难免，而在解决问题时，便出现多方插手和推诿、无人监督”并现象。这就导致了监督功能减弱，监督机制弱化，监督合力缺失。2.监督法规不完善，可操作性不强行政监督隶属于法制监督，但目前我国的行政监督法制化程度仍较低。一方面由于监督法律法规空缺。下级部门对上级的政策进行选择、加工、分类，对自己有利的，就坚决执行；对自己不利的，就放在一边，不去执行。3.专门监督机构缺乏独立性目前，具有专门行政监督权的机构如各监察部门等，多为政府机关的内部机构。像上级出台政策要求清理整顿各级领导干部参与矿产入股，某县只把上级的文件转发一下，要求有的就按要求上报，退出股份，而根本就不采取过硬措施加以贯彻落实；直到发生重大安全事故后，在群众的举报下，才牵涉出入股的许多领导干部。就领导机制而言，同级行政机关和上级相关部门，从而导致了其受多重控制的现实，独立性缺乏。4.决策机制不科学有效的政策

8、执行离不开正确把握政策的原则性和创新性。此外，各级党政部门决策研究机构地位尴尬、职能末能充分发挥，名为辅助决策机构，实际并末真正履行其应有的研究决策职责。坚持政策的原则性，才能保持政策的严肃和权威，树立政策执行者人民公仆和政府为人民服务的良好形象。而机制之外，包括民间的政策研究、咨询机构等发展缓慢，数量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府决策中发挥其应有的作用。从制度上确保科学领导，从机制上确保科学决策，直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。从根本上确保科学发展，地方政府和各部门领导人对于社会同步发展的科学决策理论和技术重视程度不够，且学习能力又不足，对各种先进的现代决策理论、手段和技术缺乏了解和应用，这种固步自封的做法一定程度上使决策的科学化水平大打折扣。三、“上有政策，下有对策”的不利影响（一）对政策执行机制的不利影响1.机构林立，职能不清长期以来，我国政府面临机构繁多、部门林立、职能设置重复的问题，造成各方利益难以均衡，政策执行过程中出现政策附加、政策抵抗等问题。职能划分不清，多头决策，导致政出多门和执行者相互“扯皮”、

9、推诿现象。2.监督机制不完善，执行主体自身监督意识较弱美国著名行政学家艾莉诺奥斯特罗姆指出，“在每一个群体中，都有不顾道德规范，只要一有可能便采取机会主义行为的人”。因此，在政策执行过程中必须完善监督机制。我国监督主体在政策执行过程中由于自身监督意识是较弱、制度欠缺等方面的原因还存在监督乏力的现象。各级党委要积极支持纪检、监察部门依照党章等党纪、党规加强对党员干部的监督3.组织内部沟通协调欠缺，政出多门公共政策的执行往往牵扯到多个部门，政出多门就是由于部门间“各自为政”，缺乏沟通协调造成的，最终导致政府信用下降和政策执行的复杂性。同时，信息传达距离过长，上下级沟通渠道不畅，“上传下达”速度缓慢，耗时费力，造成资源浪费和政策执行延误。（二）对政策执行人员素质的不利影响1.执行者的态度因为政策执行就是要把抽象的政策具体化，所以执行者的价值取向及其对政策的理解和认同就至关重要。有些人称“政治社会化”以强化公共人员对于政策目标和公共价值的认知、理解和认同，形成正确的政治态度。执行者的利益倾向对于政策执行有着更为深层的影响，政策制定和政策执行者之间的利益冲突会导致政策执行失控。公共政策往往是对社会价值和资源作权威性分配，以调整和规范社会利益结构，维护整体、长远和国家利益，而在利益多元化情况下，不同的利益主体存在着不同的利益差异和利益取向，而公共政策无法使不同阶层和个人、不同地区和部门的所有利益都得到表达和满足。2.执行者的能力政策执行者是政策执行过程中“诸多因素最为活跃、最为关键的因素”。尤其是直接与政策受众打交道的基层工作者其政策水平、价值观念和政策执行方法决定了政策是否能实现政策目标。若政策执行者缺乏必要的知识和能力，对政策理解不透就容易导致政策传达、宣传、执行中失真。政策执行者思想上阻碍国家政策的落实。领导者的管理理念、思想作风作用于所在执行机构的政治文

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