某省城镇化进程中土地财政问题研究国土资源管理专业

1、论文题目 山东城镇化进程中土地财政问题研究 摘 要土地财政一方面是对于实现城镇化的迅猛发展提供了有利的保障，而在另一方面来说它又使得城市在发展中有了一定的风险和新的可能存在的危机，同时这其中也蕴藏着巨大的财政金融风险，甚至也有可能导致新的社会风险等。山东城镇化发展中特别是对建设上的资金的来源分为几个不同的方面，随着土地的不断的利用和发展，越来越多的市县级政府通过对土地进行不同的增量，也就是人们所说的土地财政这样的方式来筹集城镇化建设资金，这样的资金使得政府方面的收益得到了很好的补充，当然也存在着一定的弊端，垄断的性质也变得日益强烈。正是由于缺乏规范化的收入来源，地方政府所采取的以地生财的方式其实也蕴含着巨大的风险。在上级政府对于资金的投向方面来看，山东各级政府都非常重视于发展比如说是能够刺激经济增长的“显性政绩”，这种能够被说有人所注意到成绩，但它在实际的实施和操作中往往忽视了人力资本投入以及对于民生福利事业改善等“隐性政绩”，并不能正真保证最广大人民的根本利益；就是在这样的政策中，部分官员出现的腐败行为也使得财政资金中实际效益大打折扣，激化了社会矛盾。本文也是主要针对山东省现在的财政

2、制度和土地制度以及这些制度是怎样影响地方的土地制度的研究，而形成的对于地方财政和对于地方经济的影响。山东省城镇化进程中主要存在着的根本原因就是事权与财权不匹配，导致权利扩大，财政收益增多的同时未能正真的落实到行动中，其政策的实施得不到保证，而且由于征地制度存在着严重的缺陷导致政治与经济激励等制度并没有起到有效的作用在加上土地融资机制不够通畅，使得资金的流向得不到合理利用。结合山东省的现状分析土地财政的正负面效应，为土地财政转型提供相关对策建议。经过了深入的调查和研究，发现了山东土地财政城镇化进程中发生的种种变迁，从多个视角来分析出各级土地财政中存在的问题，并提出完善山东省城市化进程中土地财政问题的一些建议。首先一个就是推进土地的管理由“政府主导”向“市场主导”转变，这也是根本的所在，不能完全依靠政府，要发挥市场的作用，其次就是完善地方税体系，通过政策的实施和落实来实现地方财力来源的平稳转型，多渠道的拓宽储备资金的来源，并且将资金用到实处。当然还要健全地方官员的考核和任免机制，提高官员的办事能力和效率，除此之外就是健全财力与事权相匹配的、动态优化纵向财力分配制度促进土地转型升级，实现两会

3、“建设幸福山东”的核心任务。关键词：土地财政；政府主导；市场作用；存在问题；完善建议 1目 录一、山东省土地财政的现状分析1（一）土地财政现象1（二）土地财政的研究2（三）现行土地管理制度的弊端2（四）山东省土地财政的现状3（五）山东省土地财政与北京、广州、浙江的比较4二、山东省土地财政存在的问题8（一）事权与财权不匹配8（二）征地制度缺陷9（三）政治与经济激励10（四）土地融资机制不够通畅10（五）山东土地财政效应分析11三、山东省有效解决“土地财政”问题的对策11（一）推进土地资本化由“政府主导”向“市场主导”转变11（二）完善地方税体系，实现地方财力来源的平稳转型12（三）健全地方官员的考核和任免机制13（四）健全财力与事权相匹配的、动态优化纵向财力分配制度15参考文献17山东省土地财政问题研究深入的研究土地财政和地方经济这两者之间的关系，这对于我国的城市的土地结构和土地的政策有了一定的了解，而且就是对于现在所实施的一些制度的改革也非常的有利，在这样的基础上不断完善相应的政策的同时还能保证城市经济的可持续发展，本文的研究从山东省开始入手，对于山东省城镇化活过程中现在的土地财产中的

4、一些问题进行研究，并分析出相应的对策有一定的现实意义。当然，财政政策实施过程中的因素也存在着有利的和不利的方面，不断的发扬其中的有利的因素并且再从土地财政实施过程中的一些不合理的地方进行进一步的解析，找出问题所在，剖析土地财政实施中所产生的各种风险的同时，通过分析导致土地财政产生的原因来理解财政和山东省的经济的问题，并且提供相应的参考的意见。一、山东省土地财政的现状分析（一）土地财政现象土地财政现象关系到地方财政和经济发展的安全与稳定性，我们不难发现，对于土地的税收的收入财政收入都是作为财政收入的一部分来源的，土地财政上的收入可以说是政府推动和实施相关政策和推动整个地区发展的基础, 在以前，政府或许可以通过相关的土地资本的活动来或者税收资源，但是经过那么多年的以地生财的道路之后，现在所拥有的耕地的资源越发显得稀少了，特别是对于城市中的土地来说，价格是一年高过一年，房地产价格的不断上升，其中很大一步分原因就是土地价格不断的上涨所导致的，因此政府想要利用土地的资源来推动当地的经济这样的土地财政并不是非常的乐观。而从另一方面来讲的话，土地财政收入容易受到宏观调控政策和经济状况影响, 宏观调控

5、也是政府来主导市场的一个重要的手段，政府通过对于财政政策以及经济政策等来改善这样的格局，而政府从中所获得的财产中，其中很大一部分的收入是在财政预算之外的隐蔽性的收入，这样收入往往很难用数据来说明，并且在财政中所占的比例也比较大。这部分收入也将导致财政收入的不稳定同时也为财政支出的不稳定奠定了基础, 所以一般情况下对于土地收益对于地方财政的贡献到底是有多大或者是起到了什么样的作用是很难估量的，财政中的不确定的因素也有可能影响到宏观经济运行的安全与可持续性。因此, 深入研究地方土地财政现象, 有益于认识我国地方财政收入的不稳定方面, 想要真正发挥政府在财政政策中的实际作用，在人们的眼中，政府的的角色可以分成两种，一种是认为政府是满足居民利益需求的慈善机构，政府的作用就是要保证居民的基本需求，在提供各种服务的同时也要居民享受到政府政策所带来的优势。而另一种认为政府的行为只是用来追求收益最大化的功能体现，政府所执行的方针的最终目的是赢得自己的最大利益。当然这两者存在着很大的区别，有着相对于偏颇的一面，并未能正确看待政府的实际上的作用，要客服这样的错误的关键就要从政府的职能入手，利用政府和市场这

6、两种资源，不断推动相关财税制度改革以建立地方稳定的税收来源, 保障地方财政收入及经济运行的稳定。（二）土地财政的研究对土地财政的深入研究有助于理解中央政府与地方政府的关系。我们要看到随着土地制度的不断的改革和完善，土地对于当地的财政的收入和经济的影响也在逐渐的扩大，其影响的范围也在不断的扩展，我们可以将土地财政和政府的收入看作是一种因果的关系。土地财政能在一定程度上很好的刺激当地的经济的发展，换一种说法也可以说成是当地的经济同时也是在支撑着地方土地财政。地方财政收入, 特别是地方预算外财政收入较高的依赖于土地出让收入。地方的土地财政和地方的经济政策可以说是相互相互影响相互依存的，这也为当地为中央政府制定政策监督管理地方政府行为提供依据。在中央政府与地方政府这两者的对立和融合中，它们对土地出让收入分配的是在不断的博弈中前进的, 我们可以看到中央政府作为政策制定者的无奈, 因为政策的制定和实施需要考虑到多个方面以及整合性的因素，要根据不同地方的不同的情况来实施不同的政策，当然在政策确立之后的实施过程中地方政府作为政策实施者的选择性偏好也是比较严重的，他们看到的某一方面的政策或许只是对他们有

7、利的部分，并不能全能的看到政策所带来的利弊，他们并没有做好对于改革所要做出的努力和事件。深入分析中央与地方间的关系, 可以为中央政府如何保证政策的落实提供思考，能够加大中央和地方上的互利互助的关系，在地方的不断发展中最终来促进中央的发展和强大。（三）现行土地管理制度的弊端对土地财政的研究有助于解释现行土地管理制度的弊端。这就要从最初的土地的征收开始说起了，土地的征收是国家为了公共的需要依法强制取得原土地权利人的土地权利, 并给予相应经济补偿的行政行为。这也是我国现有的制度和现实情况所决定的，是我国的土地变成国有土地的唯一的一条途径。在土地征用出让过程中, 与失地农民的补偿相比, 地方政府获得的收益是很大的, 这种反差迫使广大人们的利益失去了保障的性质，也让政府在土地资产上成为了垄断的性质，这两者之间的巨大差距逐渐变成了社会舆论关注的重点。为了保证社会公平以及维护公民权益, 为了维护广大农民的基本利益，政府有责任也必须完善土地收益分配，正真落实当地的政策并且其顺利保证实施。因此对土地财政的研究可以深入理解地方政府财政收入对土地出让收入的依赖, 从政府和人民两个不同的角度来分析土地财政带来

8、的利弊，为政府合理分配管理使用土地收入提供依据, 这也为完善土地财政制度提供理论帮助。（四）山东省土地财政的现状1.利用增量化“土地财政”筹集建设资金城市土地储备资金的来源和资金运行所存在的风险问题是城市土地实施工作的主要的财务问题。就现在的城市土地机构的资金都都是依赖于银行贷款的。因此，城市土地所需要的成本是很高的，如果在城市土地资源的存储不恰当的话，那么就有可能会造成城市土地储备资金陷入缺口的状态，特别是对于一些中小城市的土地储备机构所面临的资金运行风险，结果可想而知。面对山东省土地财政中所遇到的种种困难，一方面要科学分析城市土地供给与需求的关系及其演变，另一方面也要重视对市场风险、规划风险等种种风险的分析，对于这些风险做到及时的应对政策和做好及时的防御措施，建立完善风险规避机制，更好的分散城市土地储备中的风险。建立我国城市土地储备金作为一种可行的规避风险的一种方式，起到了很好的作用。建立土地收购储备专项资金其其中的一个办法。就是政府从收购储备土地出让收益中按一定比例拨出一部分，专门用于土地收购储各资金，这是作为一种暂时的办法来实现的。发行土地债券作为另一种长远的办法来实现，就是以

9、收购储各土地或政府指定范围的土地作抵押，向社会发行债券，筹集资金。土地资产证券化、土地开发信托、项目融资、土地权益置换的筹资渠道。山东省土地财政中的问题要根据山东省的实际的政策和相对的实际情况的运行来进行回答，在探讨经营城市与实施土地储备制度的关系的基础上，我们可以借鉴其他地方的一些土地银行的运作经验，由政府拨款的方式来建立专业性的关于土地资产的银行，以金融运作的方式，参与土地的各项管理和经营城市，在城市政府统一领导和规划下，逐步形成土地管理、城市的经营运作以及土地金融的各项的良性循环机制。2.“经营城市”与投融资平台盛行 我国实行改革开放政策,随着财政、金融、投资等体制的重大改革,投资主体呈多元化。由于政府预算内资金来源的锐减,重点建设项目资金短缺,政府筹措建设资金的来源渠道发生了很大的变化,山东省土地财政也从不同的方面得到了不同的发展，主要有以下四方面：首先通过增加税收和依靠财政信用筹集资金。我国对基本建设投资全面实行财政预算内拨款改贷款,并征集“能源交通重点建设金”, 建立了国家基本建设基金, 之后开始征收“固定资产方向调节税”。然后，通过债务融通资金。我国政府通过发行国库券、财政债券、国家建设债券、国家重点建设债券、特种国债、保值公债、国家投资债券、基本建设债券和金融债券等十余种债券筹借资金。我国政府发行的国债主要是为了弥补财政赤字,之后则主要用于重点建设项目投资。再次,强化银行指令性贷款。在财政预算内筹资规模不断收缩的情况下,通过银行发放政策性贷款成为弥补我国建设资金短缺的重要渠道。最后,充分利用外资。根据“要适合国情,量力而行,讲求实效,在坚持独立自主和自力更生的基础上,积极开展对外经济合作和技术交流”的方针指导下,我国积极而慎重地开展了大规模的引进外资工作。在生产资料公有制的社会制度下,国家参与和指导社会生产的经济职能不断的呈现上升的趋势,虽然国家投资在全社会固定资产投资总额的比例有所下降,但财政投资仍然占据了非常重要的主导地位,只有政府的投资范围和投资方式发生了一点点的变化。在一定

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