行贿查询服务社会诚信体系建设的功能发挥与机制完善

1、行贿查询服务社会诚信体系建设的功能发挥与机制完善 普陀区检察院张汉明一、行贿档案查询工作的现状高检院于2005年11月出台了关于开展行贿犯罪档案查询工作的管理规定，并于2006年1月1月起对外受理查询，年月日又公布了关于受理行贿犯罪档案查询的暂行规定,全国检察机关行贿查询系统正式建立并运行。我院行贿查询工作起步较早，2006年初就开始探索该项工作，2006年上半年，结合案件办理，查询的范围主要集中在城建、交通、农林水利等重点行业单位，因为刚刚启动，受理的查询项目并不多。为推进该项工作，我们积极研究对策措施，在得知全区已建立统一招投标管理平台的情况后，主动与区招投标管理办公室联系，双方达成共识，联合出台了关于在招投标活动中开展行贿犯罪档案查询工作的暂行规定，明确在区招投标中心参加建设工程、政府采购、公共资源转让、经营性土地出让等招投标活动的所有单位或个人都必须进行行贿犯罪档案查询，并从2006年6月1日起开始实施。查询启动以来至今已有五年，期间我院共受理查询项目777件，涉及被查询单位5360家次，被查询个人10401人次，从中发现7条行贿犯罪记录，均按规定移交相关部门进行了处理。200

2、9年9月，高检院修改了暂行规定，把行贿档案录入、查询的范围从建设、金融、医药卫生、教育和政府采购五个行业扩展到所有的行业领域。为进一步致力于该项工作服务社会诚信体系建设的功能发挥，我院又率先偿试在工商领域实行“法定代表人”行贿犯罪档案查询，联合区工商分局共同制定了实施规则，规定所有办理登记的法定代表人都必须接受查询，工商部门将无行贿犯罪记录作为核准登记的前置条件，作为社会管理的一项创新举措，该项工作开创了继招投标领域查询“准入”后的又一项新的“市场准入”。自去年10月1日实施规则施行以来，我院共受理区工商分局提请的“法定代表人”查询2000余人次，有3人被查到行贿犯罪记录，并被工商部门按规定取消了“法定代表人”资格。此外，我院还针对乡镇基层及个人开展查询，至今已受理六横镇等相关乡镇的查询项目32件198家单位388人，另受理个人提请的查询25人。二、行贿查询服务社会诚信体系建设的功能体现建立行贿档案并对外受理查询，是检察机关立足预防职能服务社会诚信体系建设的有效举措。检察机关的工作性质决定了它掌握着有关单位或个人贿赂犯罪的不诚信数据，而合理运用不诚信记录是社会管理和控制的一种手段，将其

3、纳入法制化规道，必然会促进相关组织和个人树立诚信理念。行贿犯罪档案查询实质上就是建立与运用不诚信数据库的过程，通过对有行贿记录的主体参与市场公平竞争的资格进行严格审查与合理处置,起到规范市场秩序,维护公平竞争,促进社会信用体系建设的功能。中共中央年颁布的建立健全惩治和预防腐败体系年工作规划明确指出，建立和完善商业贿赂犯罪档案查询系统，把是否存在不正当交易行为尤其是行贿行为作为市场准入和退出的重要依据。2009年8月中央又下发了关于开展工程建设领域突出问题专项治理工作的意见，明确提出要建立健全失信惩戒制度和守信激励制度，严格市场准入，既要坚决惩处受贿行为，又要严厉惩处行贿行为。出台上述两个文件的目的，就是以“市场准入”的形式惩处不正当交易行为，鼓励诚实守信行为，从而推进社会诚信体系建设。掌握和合理运用不良记录数据库是实现“市场准入”的前提，检察机关的行贿档案查询系统正是适应了这一需要，该系统所录入的行贿犯罪数据，是客观真实的记录，具有不可删除或变更性，把系统应用作为行政审批、招标投标、资金拨付、组织人事、行政执法、司法处罚等的必经程序，能为相关部门提供翔实可靠的实证，或作为“市场准入”的

4、依据，使行贿查询充分发挥服务社会诚信体系建设的功能。因此，行贿犯罪档案查询充实了社会信用体系的内容，实现了信用体系与司法工作的有机结合，它以限制进入市场的方式让行贿人付出代价的同时，也对诚实信用的守法经营者给予了保护，对诚信理念的形成起到了积极的促进作用。我院在招投标、工商及乡镇基层开展的多领域全方位的行贿档案查询工作也为我区的社会诚信体系建设发挥了服务功能。一是实现了招投标领域的查询准入，对招投标活动中形成诚实信用的市场氛围起到了积极作用。联合查询机制启动后，区招标办又向全区各有关单位下发了查询通知，形成了统一的实施办法，还具体安排督查部门负责对各分中心、招标代理机构的查询联系和申请监督，并统一向我院预防科提出查询申请，形成了紧密、畅通的受理查询通道。对经查有行贿犯罪记录的人员，由招投标管理部门按规定予以处置，限制其进入招投标市场，并将处置结果及时反馈检察机关。畅通的受理、反馈机制及对查询结果的有效处置实现了我区招投标领域的市场准入，经过几年的查询实践与媒体的宣传报道，相关人员已认识到行贿行为所付出的巨大代价，从而增强了自身的诚信意识。二是实现了企业法人“法定代表人”的查询准入，促进

5、了工商领域的诚信机制。企业法人法定代表人登记管理规定中有“因犯有贪污贿赂罪-被判处刑罚，执行期满未逾五年的，不得担任法定代表人”的规定，管理规定对于“法定代表人”任职限制的规定体现了公平竞争的市场原则，但以往因司法信息不畅通，该项限制性规定难以落实，而“法定代表人”行贿档案查询工作充分激活了管理规定的生命力和约束力，行贿人一旦被查到有行贿记录，就会依照该规定被限制进入“法定代表人”的行列，这对行贿人产生了强大的震慑效应，也增强了企业的诚信经营意识。此外，我院针对乡镇基层及个人开展的行贿档案查询，也使诚信意识逐渐渗透到我区的一些基层行业主体，且随着时间的迁延也将潜移默化至普通群众。三、当前行贿查询工作存在的问题与机制完善行贿犯罪档案查询对推进社会诚信体系建设，促进市场经济在法治轨道上平衡运行起到了积极的推动作用，但当前的行贿档案查询机制也存在着一些问题，使其服务于社会诚信体系建设的功能发挥受到了一定的限制，主要体现在：1、行贿档案库的信息来源受限，削弱了查询的社会影响力。行贿查询的功能发挥来源于行贿犯罪档案库的建立与完善，当前的查询机制对行贿档案库的录入作出了明确规定，即只有被法院判处行

6、贿罪的行贿人相关信息才会被录入档案库，而事实上因司法实践中有通过对行贿犯罪从轻处罚来达到追诉受贿犯罪的潜规则，致使极少数量的行贿人才会被定罪处罚，各地被录入档案库的人员少之又少，如我院近五年来仅有三名行贿人被法院定罪并录入档案库。信息来源受限，使查询的影响力大打折扣，我院今年共查询945家单位1786人，但被查到有行贿记录的为零，这并非说明我区的市场诚信度已达到了很高的程度，而是档案库信息量少的缘故。尽管申请查询的数量逐年递增，但这样的查询结果却大大削弱了查询工作的舆论宣传力与社会影响力。2、行贿档案查询申请随意性较大，影响了查询的效力。行贿档案查询属建议权范畴，其实质是着眼于公共利益所提供的社会服务，不具有强制性，不需要获得法律授权，检察机关对外披露行贿信息，只能采用被动形式，只有在相关单位或个人主动提出查询要求时才接受查询。查询制度的这一性质决定了查询申请的启动与运作应由其他行政强制性规范予以规定，查询申请是否规范从一定程度上影响着查询的作用与效力。但现有的状况是，查询申请随意性很大，查与不查都取决于单位或个人的意志，从我院受理申请的情况看，主要集中在招投标领域对工程建设、公共资源

7、转让等事项的查询与工商领域对法定代表人的查询，这与我院和有关职能部门联合出台制定的查询制度有关，而乡镇基层行贿查询工作的推进则有赖于乡镇检察站（室）的建立与职能运作，除此外，其他单位与个人来院申请查询的数量还是相当少的。查询的不规范与缺乏强制力致使查询的覆盖面较小，大大影响了查询工作的效力，不利于社会诚信体系的建设。3、行贿档案查询结果处置不够规范，影响了查询的震慑力。行贿犯罪档案查询制度的生命力植根于其对行贿人的惩治上，其对社会诚信体系建设的促进作用也同样依赖于对查询结果的有效处置上，行贿人及其单位必须承担行贿犯罪造成的后果，即根据规定在一定时期一定范围内被排除在市场之外，从而承担经济利益和美誉度上的损失。但该项制度明确检察机关不干预、不参与有关单位或个人对查询结果的处置，而现行的行政制度对有不良诚信记录人员的处罚规定还不够规范，或虽有处罚规定，但制度执行力不强，容易使查询流于形式，影响查询应有的震慑力。如招投标活动中缺乏有明确处罚内容的行政法规对不良诚信行为作出处置，我院在招投标领域查到有行贿记录的情况，区招标办是以浙江省建设市场不良行为记录和公示办法作为依据作出相应处置，但该项法

8、规无论在地域或行业上都受到了应用上的限制，对其他行业查有记录的情况就只能以参照的形式作为处置依据，直接影响了查询功能的发挥。4、行贿档案查询的惩罚效能大、救济力度小，减弱了查询制度的活力。现有司法制度“重打击受贿犯罪，轻打击行贿犯罪”的结果，使行贿档案查询的惩罚效能可能大于相应的刑罚，从这一层面看，该项制度还是具有较强的威慑效应的，在相应的行政制度发挥作用的情况下，行贿人一旦被查到有行贿记录，就会被限制进入市场，甚至降低资质、取消资格，这样的代价对行贿人员来说是非常巨大的。然而在显现惩罚效能的同时，查询制度却缺乏对这些行贿单位或行贿人的救济，只有坚持预防和挽救的精神，让曾有违法行为的个人、单位有改过自新、重新进行正当经营的权利，才能增强该项制度的生命力。因此，现有的查询机制应进一步予以完善，以解决上述存在的问题：1、扩大行贿档案库录入的范围，建立行贿人预警制度。除法院判决确定的行贿人以外，可以将受贿罪对应的行贿行为人员信息录入档案库，但应对查询受理作出限制性规定，对相关国有单位、国家财政资金工程可以提供上述行贿人员信息，进行预警式建档查询，而且其效力应限于“建议”，而非处罚，相关管理部

9、门可以不对其进行处置。这一做法拓展了行贿档案信息库的信息来源，避免使该机制落入对法院判决的简单重复，充分发挥检察院打击和预防职务犯罪的资源优势，而且经查有行贿犯罪记录的概率在一定程序上会有所增加，增强了行贿犯罪档案查询的影响力。2、完善行政制度，规范查询申请与查询结果的处置。一是通过建立强制查询效力、程序和统一处置标准，更好地引起相关部门的重视，避免走形式，从而达到充分发挥行贿犯罪档案查询防控职务犯罪和商业贿赂的警示和威慑效应，重新构建社会良好信用体系。二合理规定查询程序，可将行贿档案查询作为行政审批、招投标、资金拨付、行政执法、司法处罚等的必经程序，以利于从上述环节防范、遏制贿赂犯罪，也便于检察机关定期分析贿赂犯罪的态势，加强犯罪预警，从而起到充分发挥行贿犯罪档案查询制度功效的作用。三是可制定相关的强制性法律规范，提高查询的约束力，对不主动查询的单位，预防部门可以采用检察建议的形式及时纠正，以保证法律监督的有效实施，建立起防控贿赂犯罪的长效机制。3、建立和完善相关的监督、救济制度。行贿犯罪档案查询制度应处理好惩处、预防和教育的关系，建立必要的救济机制。同时，建立与行贿犯罪档案制度配套的监督机制，当发生“错误入档”的情况下，可由相关部门负责人出具意见，经检察长审议，报检察委员会讨论决定是否提起纠错程序；对“错误入档”的救济，利害关系人有权启动救济程序，由检察机关预防职务犯罪部门负责承办，并规定宽严适度的办案限期，明确责任归属，使受害人得到及时、合理的救济。

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