政府投资项目推行代建制的探讨

1、政府投资项目推行代建制的探讨摘要：关键词：政府投资项目实施代建制，是将项目的具体建设实施交给专业化的项目管理单位进行管理，有利于政府进一步转变职能，能较好地理顺政府投资项目中各方的责权利，从而使政府从微观管理、具体项目管理上解脱出来。政府投资项目实施项目代建制，可通过充分发挥代建制“保进度、保质量、保投资”的作用，有利于提高资金使用效益，控制建设成本；有利于加快建设进度，规范建设行为；有利于提升政府投资项目的建设品质。笔者试图通过近阶段对拆迁安置房项目代建制取得的成效进行分析和调研，。1项目代建制管理模式项目代建制定义为：通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，建成后移交给使用单位。具体来讲，代建制即是政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，运用专业化项目管理手段，全权负责项目建设全过程的项目组织管理模式，以促使政府投资项目“投资、建设、管理、使用”职能的分离，并以机制、法律、市场三个方面对项目投资进行预算硬约束，最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。以解决政府部门既是工程的投资者，又是工程的管理者，既当“裁判”又当“运动

2、员”所产生的弊端。“厦门市是开展政府投资工程建设组织实施方式改革最早的城市之一。从1993年开始，厦门市在深化工程建设管理体制改革的过程中，通过招标或直接委托等方式，将一些基础设施和社会公益性的政府投资项目委托给一些有实力的专业公司代替业主组织项目实施，并在推行中不断完善，逐步发展。我市现行的代建制是指项目业主在项目获准后将整个建设项目的前期准备、实施、竣工验收以及项目建设工程、质量、投资控制全部工作任务委托给具有相应代建资质的单位进行建设管理。2001年7月，厦门市建设委员会制定了厦门市重点工程建设项目代建管理暂行办法，在重点建设工程全面实施项目代建制。为有效推动和规范代建工作，2002年3月，厦门市政府制定并颁发了厦门市市级财政性投融资建设的社会事业项目实行代建管理试行办法，明确在土建投资总额1500万元以上的市级财政性投融资建设的社会事业项目实行代建制，财政投融资的其他建设项目逐步实行代建制度。该办法明确了代建制度的概念、适用范围、代建单位的选择、业主和代建单位的权利和义务等内容，对代建费的收取和拨付、合同、奖惩办法和具体的项目变更、代建单位在项目上的人员配置也做了详细的规定。代

3、建费来源于工程概算中的建设单位管理费，原则上不得随工程造价变化，确实因业主单位原因，造成设计重大变更，增加代建内容的，项目业主应向代建单位支付补偿款，并报市发展与改革、财政行政主管部门批准。有上下隶属关系的两个法人不得同时承担一个项目的代建、设计、监理和施工；禁止负有工程建设监管职责的有关部门及其工作人员直接参与工程建设实施活动或违法干预代建单位的正常活动。同时，代建单位不得将建设资金从项目资金专户转到企业其它帐户或用于项目以外开支，代建项目所购基建材料和设备不得与其他项目混合使用。政府在工程建设中只涉及规划、政策规定、监督执法等，建设管理具体事务工作委托给代建单位，提高了政府投资建设项目的管理效率。目前我市参与代建的单位有15家左右，主要是房地产开发企业和少数监理单位，通过充分利用现有专业公司雄厚的技术力量和管理经验，实现专业化集中管理，克服了“三超”和投资失控现象的发生。从实施情况看，大部分实行代建的项目是成功的。近年来，厦门市的一些重点工程，如国家会计学院、厦门软件园二期、园博园、厦工工业园、文化艺术中心和工人体育馆。均委托代建单位，取得了良好的社会效益和经济效益。目前厦门市政府

4、投资项目代建项目主要采用工程项目管理模式。代建制实施一般采用合同管理方式，由建设单位和代建单位两方签订项目代建管理合同，合同明确双方的具体职责、权利和义务，并要求代建单位在难以达成建设目标时承担相应的经济责任。2.1湖里区具体做法现建设全部实现项目代建制。具体做法主要有：（1）项目的计划立项手续和征地拆迁工作由湖里区政府有关部门实施，其余的项目前期手续报批、建设设计、施工管理、竣工验收、工程保修等均委托代建单位实施。（2）代建合同中明确建设单位与代建单位之间的责权关系，明确代建方必要的项目管理权限，对项目具体实施管理权限“能放则放”；同时约定代建单位对代建过程中违规或失职操作产生的经济、法律后果承担责任。区相关部门负责对代建单位的监督管理为主，对实体项目的监督管理为辅的管理方式。（3）对每个代建项目的投资控制、工期、质量、安全生产和文明施工规范化管理等均明确规定；在工期控制方面，对前期报批、工程施工、竣工验收等设定具体的完成时间节点；在投资控制方面结合安置房源的需求，设定建设标准并进行量化。2政府投资项目实施代建制成效显著（1）加快了政府职能转变，带动项目决策、管理水平和工作效率提高长

5、久以来，搞一个项目政府就成立一个工程指挥部这是我们司空见惯的做法。这种靠行政体制来管理经济活动的方式弊端多多。据有关专家透露，指挥部模式下建设的工程几乎没有不突破预算的。指挥部体制也造成了公务员队伍不断扩大。成本质量不易控制也是指挥部体制的一大弊端。作为非常设机构的指挥部，其责任仅仅是对建设期负责，项目一结束，假如工程出了问题，追究责任连人都找不到。实行代建制后，政府对代建制项目主要把握产业政策和宏观决策，项目具体实施依靠市场机制管理，从而有助于规范政府投资项目管理行为。“代建制”的设立使政府投资项目实现了专业化的相对集中管理，改变了以往政府投资项目管理分散性、临时性的状况，消除了机构临时拼凑、人员不稳定、业务不熟悉、管理不到位、教训多经验少等诸多弊端。代建单位都是专业从事项目建设管理的咨询机构，拥有大批专业技术人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。通过制订全程项目实施计划，设计风险预案，协调参建单位关系，合理安排工作，能极大地提升项目管理水平和工作效率。有利于政府监督、管理水平和投资效益的提高。同时困扰工程建设领域的“三超”痼疾得到了抑制，“双拖”问题受到更大制约

6、。2、项目控制得到真正落实过去由于一些项目是由政府自己建设的，投资者、使用者、建设者、管理者集于一身，前期工作的不够深入，决策的随意变更等因素，容易造成投资一超再超;通过各种关系进入挤进项目的施工单位和材料设备供应商，使严格的质量控制成为难以达到的目标;由于跃进式或赶超式发展的历史情结，政府官员偏好于抢工期，以项目提前竣工作为进度控制的目标，而不顾是否科学合理。一些不必要的功能纷纷上马，贪大求全，造成预算不断追加、扩大在现行政府投资项目管理体制下，缺乏有效的控制机制：。代建制为政府投资项目引入严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，项目的投资、质量和进度要求在使用单位与代建单位的委托合同中一经确定，便不得随意改动。代建单位将全心全意做好项目控制工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉，抑制了“三超”（超投资、超规模、超标准）痼疾。3、竞争机制发挥充分作用竞争是激发活力和创新的源泉。代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，必然会尽其所能，以合理的报价提供最优

7、的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目的作用。4、有利于遏制腐败代建制的实行将打破现行政府投资体制中“投资、建设、管理、使用”四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在透明的环境下进行招标，公开、公平、公正地定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中的腐败事件发生。6、政府对项目的监管更加规范有力政府投资建设项目容易“超投资、超规模、超标准”，除了建设单位管理经验不足这个浅层因素外，关键是缺乏有效的投资约束机制。项目建设单位、施工单位及其他与项目有关的利益群体都是“三超”的受益群体。尽管审批部门在项目立项时，会按照一些政策加以限定，但对少报多建、追加投资、超标装修等建设过程中的问题，缺少有效的调控制约手段。很多业内人士认为，代建制最令人称道的就是将会有效遏制政府投资项目中的腐败现象。作为工程建设的投资人，因为具有决策权，历来是工程承包商和材料供应商“攻关”的最主要目标。但实施代建制后，建设方与承包商、供应商的直接接触被压缩到了最低限度，其职务犯罪的机率也就相应降低了。代建

8、人在权限范围内，应根据法律、法规和行业规范的要求，按照自身管理制度和经验独立完成工程管理工作，而不是一味迁就投资人，亦步亦趋，这样代建人对建设方也有一种制约的作用。代建人虽然实施具体管理，面对众多承包商和供应商，但却受建设方的监督制约，受代理权限的限制。一些重要权力，如资金拨付、工程决算、审计等受到建设方的严格监督。代建制将增强项目建设各方的责任意识。通过职责分工，项目建设各方之间产生互相监督工作的关系。特别是使用单位，在提出项目功能和建设要求后，其主要工作就是对代建单位的监督，有利于自觉规范投资管理行为。3实施项目代建制存在的问题1现行体制不利于代建单位的有效竞争、权限实施及自身监管首先，我国的代建制企业大都隶属于政府部门。虽然根据政府体制改革的要求，代建制企业正在改制，但从整体看，政企不分、产权不明、责权不清的现象依然存在。由于具有代建制资格的企业数量不多且代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，缺乏有效的市场竞争环境，对代建制企业的长远发展是相当不利的。其次，很多代建单位的专业领域狭窄，无法对工程建设实施全方位管理。目前的工程代建管理仅涉足于工

9、程前期动迁以及工程质量、安全、进度以及外部矛盾的协调等方面，在投资控制方面缺乏足够的主动性。涉及投资方面的内容，往往由业主操作，甚至在工程建设的重大技术方案上，代建单位也无法过问和参与。最后，对代建单位的监管存在问题。施工单位、监理单位有代建单位监督，业主有监管代建单位的权力，但业主在项目管理上缺乏专业人员，如果代建单位为了不正当利益而在工程管理上做手脚，业主是很难发现的。另外，目前国家和地方有关部门尚未制定对政府投资代建制项目进行稽查、评审、审计和监察的相关规定，致使目前无法按规定和程序对项目代建单位就其管理的项目建设资金的有效使用进行监控。许多地方对于代建项目节约投资进行提成奖励，其目的是鼓励代建单位千方百计控制投资、节约建设资金。但在实施过程中，这一规定有可能对代建单位产生误导，诱使代建单位为赢取节支奖励而偷工减料、降低建设标准，从而使工程质量难以得到有效保证。另外有些使用单位总是要求代建单位要尽量用完批准的投资，使两者之间产生利益冲突，造成工期拖延。（2） “代建制”法律定位不明确、风险转移问题尚未解决代建制度是一种民事委托关系还是行政委托关系，理论和实践都提出了这个问题，首先，代建制普遍存在一个实践矛盾，即委托代建的项目建设完了，委托人各相关政府或部门，作为直接的当事人，不得不面对不断出现的工程质量和使用功能缺陷的投诉，这种情形在危房改造等安居工程建设中普遍存在。其次，国家法律法规赋予了建设单位在建设工程项目上的重大责任与义务，不能够因为实行代建制而产生转移。实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签订协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。同家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。再次，代建制作为一种新的项

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