公共文化服务绩效评估指标体系的建构

1、公共文化服务绩效评估指标体系的建构毛少莹构建绩效评估体系是开展绩效评估的首要环节和核心任务，其科学性和有效性直接影响着绩效评估的成败。公共文化服务绩效评估体系的构建是一项复杂的系统工程，涉及评估体系的原则、评估模式、指标设计及相关指标要素的拟订、评估方法的选择、评估规则的制定等环节。根据前期对公共文化服务体系的研究，结合公共部门绩效评估的基本理论要求和国内外开展公共文化服务绩效评估的实践经验，我们尝试提出构建公共文化服务绩效评估模式的一般思路，并提出公共文化服务绩效评估的一些通用指标。一 公共文化服务绩效评估体系的基本要求和原则 （一）关乎宏旨的基本要求公共文化服务绩效评估体系是公共文化服务绩效管理的组成部分。绩效管理的理论和方法基本经历了三个阶段 魏钧：绩效指标设计方法，北京大学出版社，2006年版，第3页。，第一阶段以“财务导向”为主。这一阶段受经济学“利润最大化”理论的影响，公共服务部门的绩效评估十分关注财务方面的绩效审计。如较早开始公共部门绩效评估的英国，其公共服务的绩效评估正是源于20世纪70年代政府严重的财政危机 卓越主编：公共部门的绩效评估，中国人民大学出版社，2004年

2、版，第232页。第二阶段以“目标导向”为主。这一阶段以管理大师德鲁克提出的“目标管理”理论为标志 目标管理是美国著名管理学家德鲁克的首创，1954年，他在管理实践一书中，首先提出“目标管理与自我控制”的主张，随后在管理任务、责任、实践一书中对此作了进一步阐述。，基于目标管理思想的绩效管理与评估模式可以称为“目标型绩效管理”。随着这一管理理论的提出，以及政府新公共管理改革的推进，一种以公共部门目标职责为导向的绩效管理得到发展。如美国政府20世纪70年代兴起了以重视结果为导向的“绩效预算”。 卓越主编：公共部门的绩效评估，第207页。 第三阶段为“战略导向”为主。这一阶段以1992年卡普兰和诺顿发表平衡计分卡提高绩效的衡量方法为标志，强调绩效管理与评估要符合评估对象的发展战略。 平衡记分卡既是一种战略规划工具，又是一种战略部署工具，并被广泛引入企业及公共部门的绩效管理之中，Robert Kaplan和David Norton在Harvard Business Review上发表了关于平衡记分卡的文章：“The Balanced Scorecard - Measures That Drive

3、 Performance” (Jan/Feb 1992), “Putting the Balanced Scorecard to Work” (Sept/Oct 1993, pp. 134-142) , “Using the Balanced Scorecard as a Strategic Management System” (Jan/Feb 1996) 并进一步出版了The Balanced Scorecard一书(Harvard Business School Press, 1996)。以上文章和著作奠定了平衡记分卡的基础。平衡记分卡的作用包括：确定战略方向，并就组织目标进行沟通，达成一致；把战略变成可实现、可度量的指标，并对指标进行排序；保证企业整体和局部的行动与战略目标和年度目标一致；指标的分解、部署、执行、反馈和持续改进。参见：；_sk/ jt_page.asp?articleid=59860。 就公共文化服务而言，就是应当以公共文化服务发展的核心价值观和总体战略目标为导向。这三个阶段的发展，表明了不同认识水平下，对绩效管理重点的不同选择。显然，不同的管理重点，必然影响着

4、绩效评估模式的选择。鉴于公共文化服务的公益性和公共性 陈威主编：公共文化服务体系研究，深圳报业集团出版社，2006年版，第1519页。，公共文化服务的绩效评估，应以保障公民基本文化权利的实现为核心，以不同国家或地方确定的公共文化发展战略为导向，以落实公共部门提供公共产品和服务的职责为目标来设计评估的模式和重点，这是公共文化服务绩效评估模式的基本要求。以深圳市为例，在建设服务型政府的过程中，应当明确政府作为公共文化服务唯一责任主体的角色定位，以保障市民基本文化权利的实现为核心，以市委市政府已经确立的“文化立市”战略为导向，进行公共文化服务绩效评估体系的模式选择和总体构建。（二）关乎内容的基本要求此外，构建公共文化服务绩效评估体系的实质，是建立一个有关公共文化产品与服务信息的搜集与反映模型，进而根据这些信息进行绩效的评估。因此，评判一个公共文化服务绩效评估体系好坏的基本标准，就是看其能否客观真实地反映所需要的绩效信息。能客观反映，就是好的评估体系。所以，从理论上讲，最佳的绩效评估体系应该是一个可以无限接近客观现实的理想模型，“客观性”自然成为绩效评估体系的基本要求。当然，由于种种限制，完全

5、反映客观情况的理想模型在现实中并不能做到，我们能做到的，只能是努力构建一个比较理想的评估体系，并在具体的绩效评估与管理实践中，积累经验，不断完善评估体系，使之接近理想状态。但是，这个无法绝对“客观”的评估模型，至少必须是有效的，也就是说，根据这个体系对公共文化服务状况的评估，应能基本有效地反映公共文化服务绩效的高低，因此，“有效性”成为构建绩效评估体系的另一个基本要求。在满足“客观性”和“有效性”这两个基本要求之下，根据公共部门绩效评估的基本理论，完整的公共文化服务绩效评估体系应系统反映四方面的内容：第一，输入。即为提供公共文化服务所需投入的资源，包括财力、人力、物力等。其中，特别是政府财政投入的公共文化事业经费，应当是公共文化服务绩效评估的重点内容。第二，过程。即公共文化服务不同类别的不同流程及其绩效评估。由于公共文化服务包括图书馆服务、博物馆服务、公益性文化活动等众多的类别，其服务流程差异较大，在实际应用中，只能根据不同流程设计专门的评估内容。第三，输出。即公共文化服务部门或机构提供的产品，如图书馆服务、公益性广播影视服务等。在实际生活中，这类输出表现为公共文化机构的种类、数目，公

6、共文化产品与服务的品种、规模等。第四，结果。主要指公共文化服务部门或组织提供的产品或服务所产生的影响。这种影响往往体现在公共文化服务对民众价值观、审美倾向的影响或具体服务的市民满意度等方面。（三）建构原则根据公共部门绩效评估的基本理论，构建公共文化服务绩效评估体系还应当满足以下几个原则：经济（economic）。公共部门绩效评估的基本理论认为，在评估一个公共组织的绩效时，首要的一个问题便是一个经济成本的问题，也就是，某组织在既定的时间内，究竟花费了多少经费来提供公共产品和服务，是不是按照法定程序来分配和使用经费。这也是一般所说的“经济指标”。公共文化服务绩效评估也不例外，政府财政对公共文化服务的投入经费是多少，数量是否合适，使用情况是否合理，综合反映了公共文化服务获得的资源水准、投入成本。公共组织能否尽量“少花钱，多做事”，以最小的成本获得最大的收益，显然是绩效评估体系必须考虑的基本要求。当然，经济要求一般不关注服务的质量问题。效率（efficiency）。效率是构建公共文化服务绩效评估体系的另一大要求。所谓“效率”即在既定的时段内，对相应组织的预算投入究竟产生了什么样的结果。效率通常

7、不是单一指标可以衡量的。一般来说，效率指标应包括：服务水准、活动的执行、服务与产品的数量、每项服务的单位成本等。简单讲，效率可以理解为投入与产出之间的比例关系;更进一步，效率可以分为“生产效率”（Productive efficiency）和“配置效率”（Allocation efficiency）。就公共文化服务而言，前者可看作公共文化产品和服务的平均成本，后者则主要指公共文化资源配置的效率，如政府投入文化经费的分配是否符合公众需求的优先顺序等。显然，效率是公共文化服务得以及时高效提供的必然要求。效果(effectiveness)。效果和效率不同，一般说后者更重视可以量化的或货币化的产品或服务，前者则更重视公共服务实现“标的”（targeting）的程度，如城市文化氛围与生态的改善情况、图书馆服务的市民满意度、文化政策目标的成就程度等。总之，效果更关心一种整体意义上预期目标的实现程度。衡量效果的，也往往是一些难以量化的指标。公平(equity)。公平问题是衡量公共服务型政府绩效的重要指标。长期以来，对公共部门的评估侧重效率、效果，但是，随着“新公共管理”、“新公共服务”运动的开展和政

8、府由传统管制型向现代服务型的转型，公平对待不同阶层公民的权利要求成为公共管理与服务的重要议题，也成为衡量公共服务绩效的重要内容。将公平作为衡量公共文化服务绩效的指标，应关心的问题主要是：不同社会阶层或群体的文化权利是否得到重视和满足，特别是弱势群体是否能够得到更多的公共文化服务。 除以上四大原则外，建构公共文化服务绩效评估体系的原则还包括公平公正、系统全面、连续稳定、客观可靠、操作性强、适用面广等。二 公共文化服务绩效评估的模式和一般通用预选指标（一）评估模式公共文化服务绩效评估的模式是指为实现评估目的，按照系统方法建构的一系列反映评估对象各个侧面逻辑关系的系统结构，体现为相关指标的分组及不同的关联性。确定评估模式，就是确定评估体系的“框架”、“维度”和“边界”。不同评估模式，显示不同的评估要求、原则和重点。其中，“框架”和“边界”应体现绩效评估体系对被评估对象的全面认识和评估内容的基本分类；“维度”则进一步区分具体的评估范围、对象类型，以便使评估更有条理化并具可操作性。一般公共部门的绩效评估模式多采用“维度基本指标修正指标”的结构。 卓越主编：公共部门的绩效评估，第37页。这一模式对

9、一般公共部门具有通用价值，因而我们假定它也适用于公共文化部门，将它作为公共文化服务绩效评估的基本结构，并在实际评估中加以检验。然而，基本结构确定之后，关于公共文化服务的绩效评估模式仍然具有其特殊困难。众所周知，“文化”一词有着丰富的含义，在不同语境中，其内涵和外延可大、可小，可具体、可抽象，其中尤其重要的是它可表征人类精神生活需求或精神产品生产的独特性，这就广泛涉及到社会心理、审美倾向、生活习俗、人生态度、民族认同等诸多不可量化测量的内容和因素，使得公共文化的绩效评估与其他领域相比，具有范围难以明确界定、发展状况难以测度等特殊性。换言之，文化绩效指标的设计十分困难，这也正是公共文化服务绩效评估的难点所在。文化统计指标的设置一直是社会统计学中的难点问题。“文化指标”属于“社会指标”的一种，我们知道“社会指标”一词最早由美国学者蒙德鲍尔在其著作社会指标（1966年）一书中提出。他认为，“社会指标”是用来“判断社会在准则、价值和目标等方面”的依据 朱庆芳、吴寒光著：社会指标体系，中国社会科学出版社，2001年1月版，第3页。，由此，社会指标成为一门新兴学科，不少发达国家，以及联合国有关组织开始将社会指标引入广泛的社会研究领域并加以推广，如1976年联合国统计委员会就提出了包括文化在内的13个社会指标内容。 联合国统计委员会提出的13个社会指标包括：人口；家庭与居住；学习与教育；谋生活动与失业；收入与分配；消费与积累；社会安全与福利；卫生保健与营养；住房及环境；公共秩序与安全；时间的利用；闲暇与文化；社会阶层的分化与流动等，载朱庆芳、吴寒光著：社会指标体系，中国社会科学出版社，2001年1月版，第8页。 但就世界范围来看，社会指标中专门的文化统计，即文化指标的研究却是大约从1987年以后才开始兴起，联合国教科文组织于该年公布文化统计框架，开始针对文化发展的状况进行统计。2000年联合国教科文组织出版了世界文化报告，其中就以文化活动和趋势、文化习俗与遗产、文化协定、文化贸易与传播趋势、翻译、文化发

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