我国授权立法现状之分析

1、国内授权立法现状之分析 王春光 本文的被阅读次数：405 一、国内授权立法的作用及其特点80年代后来授权立法的增多，从主线上说是由国内改革开放、建立社会主义市场经济的客观需要所决定，在这一点上我们与西方国家进入垄断阶段授权立法广泛浮现的状况相类似。众所周知，70年代末之前，国内的立法工作几近停滞。党的十一届三中全会将国家的工作重心转移到经济建设上来，经济体制改革与对外开放齐头并进。经济的迅速发展亟需法律为之提供保障和引导，而长期的立法停止致使立法方面“欠债”太多，国家立法机关囿于自身人力和时间等条件的限制一时也无法满足社会发展、特别是经济体制改革与社会主义市场经济发展的需要，将所有所需要的法律适时制定出来并付诸实行，在这样一种形势下，授权立法越来越多地被国家立法机关所采用。事实证明，授权立法为国内改革开放、建立社会主义市场经济起到了十分重要的作用，这突出地表目前：1通过授权立法，将一部分国家立法权转移到行政机关和地方机关，大大减轻了全国人大及其常委会的工作压力，缓和了迅速发展的社会经济与法律严重缺少、滞后之间的矛盾。2对国务院的授权较好地适应了对外开放与体制改革中不断浮现的新状况、新问

2、题亟等法律调节的状况。由于改革这样一种特殊时代社会状况变化迅速，稳定性与成熟性较强的法律许多一时难以制定，此时将这部分权力交给国务院，由其在遵循宪法、不与法律及全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的状况下制定法规，甚至对原有的法律规定作出一定的变通以适应新形势下经济体制改革与对外开放的特殊需要，一方面解决了法律制定期机尚不成熟的问题，另一方面也使得国家的经济生活可以在总体上得到法律的指引和规范。3对经济特区地方的授权较好地适应了特区在全国经济发展中的“龙头”地位的优先需要。以进行社会主义市场经济摸索最早的深圳市为例，在被授权此前，由于国内的法律尚停留在筹划经济阶段，缺少一套完整的规范市场经济活动、保证政府高效廉洁运转并符合国际惯例的新的法律体系，以适应深圳市作为国内摸索建立社会主义市场经济体制的“实验田”的需要。1992年深圳市人大及其常委会接受授权以来，在遵循国内宪法以及法律、行政法规的基本原则的状况下，大胆吸取和借鉴毗邻区香港在管理市场经济方面的先进经验，吸取和借鉴国际惯例，积极制定立法规划，在规范市场主体、发展市场体系、保护公平竞争、加强对中介机构管理以及建立健全社会保

3、障制度、保护环境等方面制定了大量法规，有步聚、有筹划地构建起适应特区市场经济新体制的以民商法和经济法为主干、以社会法和行政法为辅助的特区市场经济法律框架，在引导、增进和保障特区市场经济体制的建立发展、消除和制约市场经济中的不利因素等方面，发挥了巨大而积极的作用，同步也为全国由筹划经济体制向社会主义市场经济体制的全面转化摸索了一条有效途径。4为国家正式立法积累了经验。在大力推动经济体制改革、坚持对外开放、建立社会主义市场经济的国策指引下，无论是国务院在授权下制定的法规，还是经济特区在授权下制定的大量法规，许多都在遵循宪法、法律和行政法规的基本原则的状况下，根据社会经济发展的实际需要，对原有法律的内容进行了突破和创新。这些蕴含着市场经济新内容的法规，在社会主义市场经济体制建立与完善的过程中还将不断得到补充与修正，这一切无疑都为全国人大及常委会制定有关方面的法律并在全国范畴内正式实行摸索和积累了珍贵的经验。例如深圳市制定的住宅区物业管理条例，成功地借鉴了香港物业的管理经验，在全国率先创立起由业主管理与专业服务相结合、属地管理与专业管理相结合的住宅区管理模式，获得国家建设部的肯定并在全国范畴内

4、进行推广；再如深圳市制定的股份有限公司与有限责任公司两个公司条例，取消“定向募集”设立公司的做法，直接与国际惯例相接轨，公司设立程序采用“准则登记制”，为后来国家公司法的出台起了积极的探路作用。分析国内授权立法发展的短暂历史可以看到，尽管国内授权立法的数量与西方国家相比还不是诸多，但已经形成了某些自己的特点，重要是：1授权的对象较为多样。国内是一种地区广阔、人口众多的大国，各地区之间的发展极不均衡，这种特有的国情决定了国内的立法必须遵循在中央统一领导下，充足发挥地方积极性、积极性原则下划分的立法权限，实行一元多层次式立法体制。这样一种多层次的立法体制，加上国内各地区发展极不平衡、正处在体制改革的特殊时期等因素，决定了国内授权立法中被授权的对象的多样化：(1)最高权力机关的常设机关(全国人大常委会)；(2)国家行政机关(国务院)；(3)有立法权的地方权力机关，如广东省、福建省、海南省的人大及其常委会；(4)无立法权的地方权力机关及行政机关，如深圳、珠海、汕头、厦门四个都市的人大及其常委会和政府。在这些被授权的对象中，权力机关特别是地方权力机关被国家权力机关授权的作法可谓独树一帜。在西方国

5、家，授权立法指的就是议会向行政机关(涉及中央行政机关和地方行政机关)、专门成立的机关或司法机关授权，其中司法机关获得授权的情形很少，仅限于制定法院系统合用的程序规则，因此在国外，授权立法即针对行政机关授权，行政机关是授权的重要对象。而在国内，从近来十几年授权立法的实践来看，全国人大对国务院的授权共有三次，而对地方的授权却有五次(涉及七个地区)，由此可见地方权力机关已成为国家立法机关直接授权的重要对象之一，这也是国内在授权立法制度发展中创立的独具特色的一种作法。2授权采用由最高权力机关发布专门的“决定”或“决策”的方式，而非西方国家一般所采用的制定并颁布专门性法律进行授权。在西方国家中，授权一般采用两种方式。一是法、德等大陆法国家，授权立法一方面有明确的宪法规定作为根据，如法国1958年宪法第38条规定：“政府为执行其施政大纲，可以规定议会授权自己在一定期限内以法令的方式采用一般属于法律范畴内的措施。”德国现行基本法第80条第1款规定：“联邦政府、联邦各部长或州政府可以由法律授权颁布法令。”另一方面，具体授权由议会颁布具体的法律来作出。二是英、美等一般法法系国家，授权立法没有明确的宪法根

6、据，完全靠议会制定具体的法律进行授权。在国内，对于授权立法，宪法中也没有十分明确、完整的规定，仅在第89条有关国务院的职权中第18项规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会授予的其她职权”，可以理解为全国人大及全国人大常委会向国务院授权立法的宪法根据。除此以外，具体的授权都是通过全国人大或全国人大常委会发布专门的“决定”或“决策”的形式来完毕，这也是国内在授权立法方面独有的特色。3国内的授权立法中，就具体事项授权的情形少，而综合性的授权较为普遍。在西方国家，为了避免行政机关滥用权力、无限扩大自己的权力，都对授权立法进行严格的控制，其措施之一就是强调立法机关只能就单项事情进行授权，限制综合性授权，严格严禁对所授权力没有任何范畴限制的“空白委任”。固然，在具体的授权实践中，不同的国家对所授权力在范畴上的限制有宽有窄，也不完全相似，其伸缩性要依当时的形势、所授权力自身的重要限度等因素来具体拟定。而在国内，由于具体国情不同，又处改革这一特殊时代，诸种因素都迫使国家立法机关在谨慎行使授权立法权的基本上，根据国情的切实需要较多地进行综合性授权。如1985年第六届全国人大第二次会议作出的

7、授权国务院在经济体制改革和对外开放方面制定暂行的规定或者条例的决定，尽管对授权的范畴进行了明确，即“只限于经济体制改革和对外开放方面”，但经济体制改革和对外开放自身的范畴就十分广阔，内容就十分丰富，因此这次授权应当属于综合性的授权。再有，全国人大及其常委会对几种经济特区的直接授权亦是如此，基本上没有明确的范畴限定，也属于综合性授权。目前法学界部分同仁对此有诸多批评和异议，觉得从国外授权立法的经验来看，国内综合性授权使用得过多，导致行政机关及地方机关权力的膨胀，有侵犯国家立法机关的地位及权力之嫌。笔者觉得，对立法机关应当采用何种方式(单项还是综合)授权，不能一概而论，应当从国内的实际出发，决定最适合国内经济与政治发展的方式。国内目前正处在体制改革的特殊时期，各方面的新状况、新问题层出不穷，社会生活变化异常迅速。就中央一级的立法工作来说，由于过去长时期立法工作的停滞，致使国内基本的法律、基本法律以外的其她法律严重短缺，要想在短时期内由全国人大及其常委会将适应国家改革和开放需要的所有法律所有制定齐备，既不也许也不合适。在这种状况下，全国人大就经济体制改革和对外开放方面向国务院作出综合性授权，

8、一方面可以及时指引改革、开放工作的顺利进行，另一方面又可觉得全国人大及其常委会此后此类问题上的立法积累有益的经验，因此这次综合性授权是十分必要和可行的。就对地方的直接授权来说，被授权的都是国家的经济特区，其经济发展速度领先于全国，并且这些地区都是国内对外开放的“窗口”，市场经济的建立、对外贸易的迅速发展，都使得国家级的法律、法规(许多仍是筹划经济体制下的产物)已远不能适合这些地区经济发展的迫切需要。为此，需要国家立法机关对其作出较大的授权。总之，在国内目前的特殊形势下，使用综合性授权的状况比较多，这是由国内的实际发展状况所决定的，因而也是较为合理的、可行的。我们在此肯定综全性授权绝不是倡导在国内广泛使用综合性授权，相反，对授权立法必须严格控制、对所授权力尽量明确其范畴，应当是指引国内授权立法工作的基本原则。针对因综合性授权导致行政机关和地方机关权力明显增大、以致行政机关和地方机关根据授权进行立法活动中也许浮现的多种失控问题，笔者觉得最主线的是加强监督，建立和完善监督机制。4行政机关或地方机关在授权下制定的规范性法律文献其地位比较“特殊”。西方国家对授权立法从理论上大都以民法中的“代理”

9、理论为根据，将作出授权的一方视为被代理人，而接受授权的一方视为代理人，根据“代理人的行为视同被代理人作出”的原则，接受授权的行政机关或其她机关依授权所制定的规范法律文献应当与授权方制定的法律具有同等的地位和效力。这方面最为典型的是法国，法国的现行宪法第38条明确规定，政府为实行政纲起见，可以规定议会授权它在一定期间内，以法令规定属于法律范畴以内的事项，这种法令的地位及效力与法律相等，甚至可以变更和修改法律。国内的状况不同于西方。一方面，从全国人大对国务院的授权来看，全国人大在几次对国务院的授权阐明中都提到，授权国务院制定的规定或条例都属于临时的、过渡性的，目的是积累经验，为全国人大和全国人大常委会后来制定或者补充、修改法律作准备；并且授权阐明中反复强调，(除根据宪法外)此类法令必须在“同有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则不相抵触的前提下”制定。由此可以推断，全国人大虽然出于实际发展的需要作出授权决定，但决没有要用国务院在授权下制定的法规来替代法律的意图，因此国务院根据授权制定的行政法规其地位不适宜等同于法律。但从另一方面看，国务院依全国人大授权下制定的行政法规也不应等同于国务院制定的一般性行政法规。由于制定一般行政法规是国务院根据宪法所固有的权力，属于“职权立法”，不必法律的特别授权。此类法规是为执行法律、配合法律的实行所制定，属于附属性立法，它必须严格根据法律的规定制定，不能脱离法律自己创制权利义务。依授权制定的法规则不同，它是将原属于国家立法机关的某一具体立法权转移到了国务院手中，因此这种法规只须遵循宪法，遵循有关法律和全国人大及其常委会的有关决定的基本原则即可，也就是说这种法规在授权范畴内可以创制权利义务。正是基于以上理由，我们觉得国务院依授权制定的行政法规在地位上应当低于法律，而高于一般行政法规，介于法律与一般行政法规之间。另一方面，从全国人大或全国人大常委会对地方的授权决定来看，不能仅根据地方是从全国人大或全国人大常委会直接得到的授权，就推定地方依授权制定的规范性法律文献应当与授权方的法律具有同等的法律地位。对于此类法规的地位，应当据其权力来源、授权目的、制定机关以及其合用范畴等多方面因素进行综合考虑。从其权力来源看，其权力来自全国人大

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