最新 从《“十三五”生态环境保护规划》看源头防控的五个创新

1、从“十三五”生态环境保护规划看源头防控的五个创新文/杜雯翠江河摘要2016年底，国务院印发“十三五”生态环境保护规划（以 下简称规划），对“十三五”时期生态环境质量改善提供了路径规 划，并提出具体要求。通过规划，可以看到十三五”时期针对加强 源头防控的五个方面创新，即认识方面，由单一的生产源头防控转变 为立体的生态源头防控；理念方面，由多种污染要素管控转变为整体 生态空间管控：目标方面，由被动的节能降耗减排转为主动的绿色科 技创新：路径方面，由需求驱动的源头防控转为供给驱动的全过程治 理：政策方而，由地方辖区内环境管理转为区域共治的绿色协调发 展。关键词源头防控；“十三五”生态环境保护规划；环境质量； 空间治理；绿色发展环境质量改善是生态环境保护的根本目标，也是评判生态环境保 护工作成效的最终标尺。如何提高环境质量，首要任务就是要突出源 头防控。2016年11月24日，国务院印发并实施“十三五”生态环境 保护规划，从中我们可以看到针对加强源头防控有五个创新：新认 识、新理念、新目标、新路径和新政策。新认识：由单一的生产源头防控转变为立体的生态源头防控自环境保护成基本国策以来，源头防控就

2、一直是环境管理工作的 重点。然而，这些工作主要围绕生产的源头防控展开。随着工业化与 城镇化的深入推进，我国环境污染已经不再是以生产性污染为主，而 是转为生产污染与生活污染并存的复合型污染。2000年，全国工业废 水排放量为415.2亿吨，其中工业废水排放占46. 77%，生活废水排 放占53. 20%。2014年，工业废水排放占比下降至28. 67%，生活废 水排放占比上升至71.25%。2000年，全国二氧化硫排放量为1995.1 万吨，其中工业二氧化硫排放占48. 75%，生活二氧化硫排放占53. 20%。2014年，工业二氧化硫排放占比上升至88. 15%，而生活二氧 化硫排放占比下降至11.84%。就水污染物而言，工业污染占比逐年 下降，生活污染占比逐年上升，生活是水污染的主要来源。就大气污 染物而言，工业污染占比逐年上升，生活污染占比逐年下降，工业是 大气污染的主要来源。可见，对于不同污染物，源头防控的对象也应 有所不同，要采取有针对性的源头防控措施，才能从源头预防生态破 坏和环境污染，要科学布局生产、生活和生态空间，扎实推进生态环 境保护，最终形成立体的生态源头防控，实现生

3、产、生活、生态的统 筹空间管理。首先，对于大气污染，应构建以生产源头防控为主的全过程治理 机制，进一步提高能源使用效率，改善能源使用结构，加强污染治 理。具体而言，要强化目标和任务的过程管理，深入推进钢铁、水泥 等重污染行业过剩产能退出，从产业角度防控源头污染；要大力推进 清洁能源使用，推进机动车和油品标准升级，加强油品等能源产品质 量监管，从能源角度防控源头污染；要全面深化京津冀及周边地区、 长三角、珠三角等区域大气污染联防联控，建立常态化区域协作机 制，从跨域角度防控源头污染。其次，对于水污染，应构建以生活源头防控为主的从水源到水龙 头的全过程监管，推动形成绿色生产和生活方式。一方面，实施以控 制单元为空间基础、以断面水质为管理目标、以排污许可制为核心的 流域水环境质量目标管理体系，加强工业水污染的源头防控；另一方 面，优先保护良好水体，推进地下水污染综合防治，大力整治城市黑 臭水体，提升生活水污染源头防控水平和力度。最后，对于土壤、重金属等环境污染，应加强风险管控，降低污 染风险，防控源头污染。源头防控本质上就是风险管控，因为对于一 些特殊污染物来说，污染与不污染的区别要远远大于

4、污染多与污染少 的区别。为此，“十三五”生态环境保护规划提出，要加强建设用 地环境风险管控，在2020年底前掌握重点行业企业用地中的污染地块 分布及其环境风险情况，开展土壤环境问题集中区域风险排查，建立 风险管控名录，从风险管控的角度防控土壤源头污染。新理念：由多种污染要素管控转变为整体生态空间管控天蓝、水清、土净，这是人民群众对生活环境的朴素愿望。近年 来，为了实现这些愿望，环保部门进一步强化环境规制，“水十条”“大 气十条”“土十条”这些被称为史上最严厉的环境规制从水等污染要素人 手，对不同主体的污染排放和治理行为都提出了严格要求。不过尽管 这些环境规制从不同角度对排污行为进行了规范，但还是有一些问题 未能很好解决。不论是企业还是个人，只要是污染的排放者，都会采 取看似综合性的排污行为，而规范排污行为的规制等在综合设计的匹 配上还有不足，这未免会削弱规制力度。其实，不论是大气污染还是 水污染、土壤污染，有一点是共通的，那就是空间。空间是一种生产资料，环境污染是生产资料投入空间后产生的副 产品，因此，未来的源头防控也理应从空间治理出发，这正是落实主 体功能区规划、划定并严守生态保护红

5、线、推动“多规合一”的初衷所 在。第一，落实主体功能区规划是框定空间用途，从空间使用的角度 防控源头污染。“十三五”生态环境保护规划明确指出，要强化主体 功能区在国土空间开发保护中的基础作用，推动形成主体功能区布 局。依据不同区域主体功能定位，制定差异化的生态环境目标、治理 保护措施和考核评价要求。这就从空间利用的源头划定了不同区域的 主体功能，杜绝了禁止开发区域、限制开发的重点生态功能区和农产 品主产区等非优先开发区域的污染问题。第二，划定并严守生态保护红线是细化空间边界，从空间界线的 角度防控源头污染。“十三五”生态环境保护规划明确指出，2017 年底前，京津冀区域、长江经济带沿线各省（市）划定生态保护红 线；2018年底前，其他省（区、市）划定生态保护红线；2020年底 前，全面完成全国生态保护红线划定、勘界定标，基本建立生态保护 红线制度。生态保护红线的划定将从空间上构建结构完整、功能稳定 的生态安全格局，依照生态系统完整性原则和主体功能区定位，优化 国土空间开发格局，理顺保护与发展的关系。第三，推动“多规合一”是综合空间管理工具，从政策组合的角度防 控源头污染。“十三五”生态

6、环境保护规划明确指出，要以主体功能 区规划为基础，规范完善生态环境空间管控、生态环境承载力调控、 环境质量底线控制、战略环评与规划环评刚性约束等环境引导和管控 要求，制定落实生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和环境 准入负面清单的技术规范，强化“多规合一”的生态环境支持。积极推动 建立国家空间规划体系，统筹各类空间规划，推进“多规合一”，从而充 分调节了同一空间范围内的各种生产要素，包括资本、技术、环境等 能降低要素消耗强度，优化要素空间布局，提高空间产出效率，改进 资源配置方式。新目标：由被动的节能降耗减排转为主动的绿色科技 创新环境中经典的“波特假说”认为，环境规制的加强可以有效促进企业 生产效率的提高。从经济与环境的互动关系看，在解决环境问题的初 期，环境规制的加强会最先作用于末端治理，这主要体现在企业被动 的节能降耗减排行为上。然而，随着环境规制的强化，企业节能降耗 减排空间的缩小，使得末端治理的成本逐渐提高，这就迫使生产者不 得不从污染源头人手，改进生产工艺、创新科学技术、提高生产效 率、用生产技术升级推动环保技术改进，从而实现源头防治。可以 说，企业积极开展源头防控才

7、是环境规制的最终目的，也是衡量环境 管理绩效的重要标准。“十三五”生态环境保护规划对以实现源头防 控为目的的绿色科技创新提出了新的要求、严的标准和高的期望。首先，未来的源头防治是以生态环境创新体系推动的源头防控。 具体而言，要立足我国生态环境保护的战略要求，加快构建国家生态 环保科技创新体系；要重点建立以科学研究为先导的生态环保科技创 新理论体系；要加强环保专业技术领军人才和青年拔尖人才培养，支 持相关院校开展环保基础科学和应用科学研究。其次，未来的源头防治是以环境标准和技术政策体系推动的源头 防控。提高环境标准和环境技术是实施源头防治的根本手段，也是未 来源头防治的主要途径。具体而言，要研究制定环境基准，严格执行 污染物排放标准：加快机动车和非道路移动源污染物排放标准、燃油 产品质量标准的制修订和实施。发布不同类型车辆的污染物排放限值 及测量方法；完善环境保护技术政策。最后，未来的源头防治是以绿色化与创新驱动的深度融合推动的 源头防控。具体而言，要把绿色化作为国家实施创新驱动发展目标； 要发展智能绿色制造技术，发展生态绿色、高效安全的现代农业技 术；要发展资源节约循环利用的关键技术；

8、要重点针对大气、水、土 壤等问题，形成源头预防、末端治理和生态环境修复的成套技术。新路径：由需求驱动的源头防控转为供给驱动的全过程治理我国宏观经济正在发生调控方式上的重大转变，就是从侧重于依 靠需求管理，转而开始重视供给侧管理，生态环境保护也是供给侧改 革的一个重要内容。为此，未来的源头防控也不再是由需求管理驱 动，而是改为由供给管理驱动的全过程治理，这主要体现在如下三个 方面：首先，强化环境硬约束推动淘汰落后和过剩产能，从产业选择的 源头防控污染。具体而言，要建立重污染产能退出和过剩产能化解机 制，对长期超标排放的、无治理能力且无治理意愿的、达标无望的企 业，依法予以关闭淘汰；要修订完善环境保护综合名录，推动淘汰咼 污染、高环境风险的工艺、设备与产品；要鼓励各地制定范围更宽、 标准更高的落后产能淘汰政策；要调整优化产业结构，煤炭、钢铁、 水泥、平板玻璃等产能过剩行业实行产能等量或减量置换。其次，严格环保能耗要求促进企业加快升级改造，从污染产生的 源头防控污染。在确定了哪些产业可以留下来以后，下一步就是促进 企业的升级改造。环境影响评价、建设项目“三同时”建设等旨在从源头 防控污染的规

9、制和措施主要针对新设立的企业，对于一些已设立企业 的影响并不大。然而，越是一些成立时间较早的企业，由于对原有生 产工艺路径存有依赖，其绿色变革更为困难，是否放弃原有的生产工 艺对于每个以利润最大化为目标的企业来说都是艰难的抉择，例如钢 铁、有色金属、化工、建材、轻工等传统制造业。为此，源头防控不 仅要瞄准新设企业，还应当通过能耗总量和强度双控”行动等更加严格 的环保能耗要求，倒逼传统制造业企业加快环保升级改造。再次，兼容并举的大力推进节能环保产业发展，保证源头防控的 实现。源头防控是否能够顺利实施，还有一个关键影响因素，那就是 环保产业发展。现有研究表明，环保产业发展能够提高不同产业的环 境技术，改进生产工艺中的环保环节，降低资源和能源消耗强度，有 效促进源头防控的效果。因此，源头防控实施得好不好，环保产业发 展至关重要。具体而言，“十三五”生态环境保护规划要求，推动 低碳循环、治污减排、监测监控等核心环保技术工艺、成套产品、装 备设备、材料药剂研发与产业化，尽快形成一批具有竞争力的主导技 术和产品；鼓励发展节能环保技术咨询等专业化服务：大力发展环境 服务业；鼓励社会资本投资环保企业，培育一批具有国际竞争力的大 型节能环保企业与环保品牌。新政策：由地方辖区内环境管理转为区域共治的绿色协调发展当前我国的环境管理机制是政府主导的统一管理与分层管理的结 合，具有很强的属地特征，与环境污染问题的区域性特征相悖，从而 造成区域间、部门间的协调不足，管理政策缺乏效率等问题，而这些 问题都在很大程度上阻碍了源头防控的效用发挥。由于环境污染的区 域性，使得一个地区的污染源头可能正是另一个地区的污染末端。根 据科斯定理，这种负外部性的解决可以通过明晰产权解决，其中最重 要的一种方法就是“合并”，通过将地方辖区内环境管理转为区域共治的 绿色协调发展，从而强化多地区的源头防控。2014年12月11日，中央会议指出，要重点实施“一带一路”倡 议、京津冀协同、长江经济带发展战略。这三大区域经济带作为我国 区域发展的重大任务，成为新的经济增长带，也成为区域环境治理的 重点，“十三五”生态环境保护规划也专门针对这三大区域的源头 防控

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