行政执法与行政程序

1、知识产权行政执法与行政程序中国社会科学院知识产权中心 李明德知识产权的行政执法是一项具有中国的制度。在中国的法律背景之下，知识产权的行政 执法包括一系列内容，如知识产权的授权或注册，知识产权纠纷的行政处理和司法复审，以 及专利权和商标注册无效案件的审理和司法复审。此外，结合到专利、商业秘密、集成电路 布图设计和植物新品种，还涉及到专门上诉法院的设立。本文将结合中国的法律规定和实践， 同时结合国外的相关制度，对知识产权行政执法概况、行政执法与行政管理的分离、设立准 司法机构和知识产权上诉法院等问题，进行讨论。一知识产权行政执法概况（一）知识产权行政执法体制设置概况中国的知识产权行政管理与执法体制较复杂。在现有行政体制之下，其职能涉及知识产 权事务的行政机关包括以下几个系统：（1）知识产权局系统；（2）工商行政管理局与商标局 系统；（3）版权局系统；（4）质量监督检验检疫总局系统；（5）农业、林业行政管理系统； （6）海关系统。知识产权局系统以国家知识产权局为最高行政机关，各省、自治区、直辖市以及省、自 治区下辖的地级市均设立了省级和市级知识产权局。个别县级行政区划也设立了或正在筹划 设立

2、专门的知识产权执法机关。在这个系统中，国家知识产权局为国务院直属局；地方各级 知识产权局则分别隶属于各级地方政府。在业务上，国家知识产权局对地方各级知识产权局 实施指导。商标局系统是设立在工商行政管理机关内部的一个子系统。从中央到地方的各级行政区 划几乎都有工商行政管理机关设置。就商标执法而言，每一个工商行政管理机关内部都有分 设或合设的商标管理职能部门。国家工商行政管理总局为国务院直属局；商标局则为国家工 商行政管理总局的下属局。地方各级行政区划设置的工商行政管理机构在组织机构及管理职 能等方面均隶属于各级地方政府，但在省、自治区、直辖市范围内实现了财务、人事及业务 方面的垂直管理和领导；省级以下工商行政管理部门在业务上受国家工商行政管理总局指 导。国家版权局是 1985 年经国务院批准设立的。国家版权局与新闻出版总署在行政级别上 属于并列的机构，但实际上是同一个机构，而具体执行版权局职能的则仅为新闻出版总署之 下的版权司。地方各级版权局的设置情况则不尽一致。其中大多数也是在新闻出版管理机关 加挂一块版权局的牌子，或者仅仅为新闻出版管理机关的一项职能。个别地方的版权管理职 能已经并入

3、知识产权局系统。国家版权局对地方各级版权管理机关在业务上实施指导。除了以上三个系统，还有国家质量监督检验检疫总局管理地理标志的注册和实施，农业 部、林业局管理植物新品种的授权，以及海关部门管理进出口货物中的知识产权保护。（二）知识产权行政执法机关的职能及其划分作为政府职能的一部分，知识产权行政执法机关的职能主要包括：相关政策制订、基于 立法机关授权的法律与法规起草、具体行政事务的处理、对下级机关的业务指导、对外交流 与谈判、对社会公众进行宣传教育、对相关行业的管理等。除此之外，知识产权行政机关还 承担查处违法案件的职能。这些职能的执行与划分情况大致如下：涉及知识产权授权或注册登记的，由中央一级机关统一负责。其中专利授权由国家 知识产权局下设的专利局负责；商标注册由国家工商行政管理总局下设的商标局负责。由于 版权登记属于自愿行为，不具有行政管理的属性，因而由国家版权局下设的一个事业单位 中国版权保护中心负责。中央一级机关除了负责授权、注册等与知识产权有效性相关的管理事务之外，还承 担着政策制订、法律与法规的起草、对地方机关的业务指导、对外谈判与交流、对重大违法 案件的查处、政策与制度的宣

4、传与推广等职能。地方各级机关集地方政策制订、行政事务管理、宣传教育、所辖区域内违法案件的 查处等各项职能于一身。在总体行政执法体制改革的进程中，某些地方已将专利与著作权违法案件的查处职 能加以整合。而商标执法一直被当作工商行政管理执法的一部分，而由工商行政管理机关的 执法部门负责。（三）现行知识产权行政执法体制存在的问题（1）知识产权授权与注册体制问题 目前，知识产权授权与注册体制，除了专利授权、商标注册与版权登记外，与知识产权 相关的注册登记还包括：集成电路布图设计登记、包含商号的企业名称登记、地理标志认证 与登记、驰名商标的认定、中国名牌的行政认定、植物新品种的登记。涉及的机关包括专利 局、商标局、版权保护中心、各级工商局的企业注册职能部门、农业部、国家林业局、国家 技术质量监督检验检疫机关等。从体制上说，存在的问题主要包括第一，与国外多数国家相比，授权与注册机构设置过多，而且机构与职能设置非常复杂， 在对外交往与交流时往往造成困扰，最终导致对与国家利益至关重要的国际事务处理效率低 下，在一定程度上影响国家的国际形象。第二，职能部门多、称谓复杂、职能划分不够清晰，而且不同机构的程序

5、也存在着相当 大的差异，给接受服务的社会公众造成不必要的困扰。第三，由于职能划分不清，各机构之间存在职能交叉与空白两种弊端。一些事务可能遇 到多头管理；另一些事务可能无人过问（如外观设计、立体商标、实用艺术品的相互交叉及 由此带来的权利冲突问题）。第四，各机构之间难以互通和共享信息，容易在授权与登记程序中造成权利冲突、重复 授权、评价与审查标准不一等不良后果。第五，受人事编制制度的制约，每一机构的专业管理人员均显不足，造成授权与后续的 权利效力确认程序过长，严重影响了相关制度的效率与应有的社会效果（诸如强化服务、提 高效率、精简机构）。（2）行政机关承担执法职能存在的问题 虽然不同行政机关的具体职能不尽相同，但从总体上讲，现行的每一系统内的行政体制 都是将授权或注册、管理及案件查处等各项职能集于一身的体制设计。在这种体制之下，突 出的问题包括第一，由授权或注册机关保护本机关授权或核准的私权，容易导致不公平的裁决结果； 第二，本来应当公平考虑各方利益的行政机关会变成单纯的“知识产权保护机关”，只强 调保护权利人的利益，甚至希望代替权利人行使权利，违背知识产权为私权的原则；第三，不同行政执

6、法部门按照自身职能开展的行政执法活动有可能会相互冲突，乃至相 互掣肘。过去几年经常出现一些不同行政机关执法责任不明的情形，在社会公众中造成了不 良影响；第四，在对实质上属于民事争议的案件作出裁判后，行政机关不愿意自己以被告的身份 参与后续的司法程序，经常导致司法程序的消极拖延；第五，由于行政机关职责较多，而且每当不同职责的执行在资源利用上发生冲突时，因 一时政治、政策及行政管理方面的考虑优先次序不同，往往导致对违法案件实施查处的执法 随意性较大，缺乏应有的透明度、可预知性及公平性；社会公众时常会遇到行政机关不作为、 拖延及权力滥用等情形；第六，行政机关负责执法，容易给其他国家传递一个错误的信号，让他们在遇到问题时 直接向中国政府施加压力，从而使我国政府承担了过重的本可避免的负担。二行政执法与行政管理职的分离我们建议，在整合现有知识产权行政机关的基础上，实施行政执法与行政管理的分离， 设立专业行政执法队伍。国家一级的知识产权行政部门作为专门的知识产权审查、注册和登记机构，同时承担行 政管理职能，包括对地方知识产权行政机构的垂直领导职能，强化面向社会的服务职能，不 再承担行政执法的职能。地

7、方的知识产权行政部门主要承担本地区的知识产权行政管理事务，强化面向社会的服 务职能。除此之外，有些地方的知识产权行政部门，还要继续承担国家知识产权行政部门委 托办理的注册和登记职能。最好以现有的工商行政管理执法队伍为基础，集中现有的专利、版权执法队伍和知识产 权投诉举报中心，整合已有的技术质量监督检验检疫执法队伍、文化执法大队等所有涉及市 场的执法机构与人员，建立类似于国外“经济警察”的、统一的市场（包括经济市场和文化市 场）专业行政执法队伍，全方位地负责经济市场和文化市场行政执法，包括以查处假冒商品 和盗版为主要内容的知识产权行政执法。这一专业行政执法队伍的机构设置，可以有两种选择，按照优先选择的次序，一是作为 与现有公安系统相平行的专业行政执法机构，独立设置，实行全国垂直管理；二是归并到现 有的公安系统中。如果一步到位整合组建统一的市场专业行政执法队伍有难度，可以先以现有的工商行政 管理执法队伍为基础，集中现有的工商、专利、版权执法队伍和知识产权投诉举报中心，组 建知识产权专业行政执法队伍。待条件成熟以后，再整合其他相关的市场专业行政执法机构， 组建统一的市场专业行政执法队伍。这一

8、知识产权专业行政执法队伍的机构设置，可以有三种选择，按照优先选择的次序， 一是作为与现有公安系统相平行的专业行政执法机构，独立设置，实行全国垂直管理；二是 归并到现有的公安系统中；三是暂时划归相应的知识产权行政管理机构领导，在适当时候分 离出来成为国家市场专业行政执法队伍的一部分。提出以上建议，主要是基于以下考虑：1，国外的成例根据我们到日本、英国、德国、法国、意大利、印度、新加坡、泰国等国家实地考察， 以及通过其他途径收集到的美国、加拿大、韩国、我国台湾地区、香港地区和澳门地区的相 关资料，上述国家和地区的知识产权管理机构均没有直接行政执法职能。当然，这并不表明国外没有知识产权的行政执法。事实上，有关的行政执法主要依靠警 察等专业行政执法队伍。例如，美国知识产权行政执法主要是由警察和海关部门负责。美国 的联邦调查局还设有专门负责知识产权的调查组，涉及商业秘密、版权、电视及计算机游戏、 有线电视偷窃行为、假冒商品及商标罪等。又如，在日本，由警察和海关部门负责知识产权 行政执法。警察部门中设立有专司此项职能的专门部门，由对知识产权事务较为熟悉的专业 人士组成。再如，意大利、法国、印度的警

9、察队伍，都负有打击盗版和假冒的职责。至于新 加坡和香港，成立了专门的知识产权执法队伍，如新加坡警察署之下有专门的知识产权保护 小组；香港海关负有知识产权执法使命。2，中国国情的变化在 20 世纪 80 年代，中国知识产权法律制度建立之初，有关知识产权的司法体制尚未建 立，面临着较为繁重的知识产权执法和争议纠纷处理任务，仅仅依靠司法机构是难以胜任的。 随着知识产权法律制度建立而产生的知识产权行政管理机关，理所当然的分担起行政执法的 重任，既是必要的，也是现实的选择。在中国知识产权法律制度建立和实施的历史过程中，知识产权行政机关的行政执法起到 非常重要的积极作用，形成世界上独一无二的行政管理机关直接执法与司法平行的 “双轨 制”，这是特定历史条件下的产物。随着中国知识产权法律制度的不断完善，知识产权司法体制逐步建立、健全，行政管理 机关直接执法与司法平行的“双轨制”的弊端日益显现出来，对于这一特有体制改革的呼声也 日益增强。20 世纪 90 年代末期以来，随着国家行政体制改革的不断深入，已经出现了将行 政管理与行政执法分开的趋向。2000 年修订的专利法和 2001 年修订的商标法和著作权法， 已经反映出这样的趋向，行政机关虽然仍然承担部分直接执法职能，但是仅限于确定侵权与 否，不再允许责令赔偿和确定损害赔偿数额，实际上已经弱化了行政机关的直接执法职能。当初确立行政管理机关直接执法与司法平行的“双轨制”是历史发展的需要，当今将行政 执法与行政管理职能分离，设立专业行政执法队伍同样是历史发展的要求。3，现状带来的负担和压力 类似中国这样的知识产权行政机关负责行政直接执法，在世界范围内是独一无二的。这 使得中国政府承担了过重的知识产权行政执法负担，需要动用大量的社会公共资源用于为少 数知识产权权利人维护权利。这种做法不符合法律保护知识产权等“私权”的基本原则，而且 也给其他国家国民传递了一个错误的信号，使他们在遇到知识产权纠纷问题时往往放弃正常 的司法救济，一味要求中国行政执法机关负责，甚至直接或通过其政府向中国政府施加压力， 要求中国政府直接干预立法、司法等具

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