我国五大城市群规划

1、我国五大城市群发展面临的问题商务部研究院产业研究员沈云昌认为，当前城市群的发展过程中主要存在三个问题：城市产业同质化问题、财税利益分配问题、地方保护问题。有专家表示，这些问题的背后，实质上是市场化所要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。法治周末记者 蒲晓磊“城市群的根本目的，就是要解决城市健康发展的问题。城市群能否顺利从口号到落地，最重要的就是建立一种新型的区域协作机制，这种机制既要依托于现在的行政区，又要超脱于现在的行政区，可以让城市之间以合作共赢的方式解决共同的问题。”国家行政学院经济学部教授冯俏彬对法治周末记者说。4月初，国务院发布长江中游城市群发展规划，明确了长江中游城市群的范围和定位，这是国家新型城镇化规划(2014-2020年)出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划。至此，我国已形成了五大国家级城市群。但是，城市群要真正从口号走向现实，必须解决当前城市群规划中存在的问题。商务部研究院产业研究员沈云昌在接受记者采访时认为，当前城市群的发展过程中主要存在三个问题：城市产业同质化问题、财税利益分配问题、地方保护问题。“这些问题的背后，实质上是市场化所要求的一体化与行政权力分割之间

2、的矛盾。”冯俏彬对法治周末记者分析。9年形成5大国家级城市群在中央于2006年3月发布的“十一五”规划中，“城市群”的概念首次在中央文件中提及，规划称“有条件的区域，以特大城市和大城市为龙头，通过统筹规划，形成若干用地少、就业多、要素集聚能力强、人口合理分布的新城市群”。中央关于城市群的发展规划，传递出了这样的一种信号：中央确定了城市群的空间战略方向，21世纪将迎来中国城市群大发展时期。在“十一五”规划中，明确了“珠江三角洲、长江三角洲、环渤海地区，要继续发挥对内地经济发展的带动和辐射作用，加强区内城市的分工协作和优势互补，增强城市群的整体竞争力”这样的部署。经过9年的规划发展，如今，我国已经形成了京津冀、长三角、长江中游、成渝、珠三角五大国家级城市群。“推动长江中游城市群发展，对于依托黄金水道推动长江经济带发展、加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。”国务院在对长江中游城市群的批复中写道。可以预见，长江中游城市群发展规划的获批，只是一个开始。早在今年年初，就有消息称，我国的城市群规划已进入正式编制阶段，初步确定打造20个城市群。包括5个国家级城市群

3、、9个区域性城市群和6个地区性城市群。对于未来城市群的布局，2014年发布的国家新型城镇化规划(2014-2020年)提出，要“加快培育成渝、中原、长江中游、哈长等城市群，使之成为推动国土空间均衡开发、引领区域经济发展的重要增长极”。2015年政府工作报告中更是进一步明确，今年将“制定实施城市群规划，有序推进基础设施和基本公共服务同城化”。5大城市群GDP占全国一半对于长江中游城市群的定位，国务院在长江中游城市群发展规划中提出了四个“打造”：第一，打造中国经济发展新增长极；第二，打造中西部新型城镇化先行区；第三，打造内陆开放合作示范区；第四，打造“两型”社会建设引领区。从国务院的定位可以看出，未来长江中游城市群无论是对加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路，还是促进区域一体化发展都有重大意义。国务院对于长江中游城市群寄予厚望的“底气”，来源于几大城市群在近些年的GDP成绩。2014年，全国GDP达到了63.6万亿元，而五大城市群的GDP总和占据了半壁江山。长三角仅核心区16个城市GDP总量便达到了10.6万亿元，占全国总量的15%。珠三角9个仅占全国面积0.57%的城市，即以7.8万

4、亿元的总量创造了全国12%的GDP。京津冀在2013年首次突破6万亿元大关之后，在2014年再次达到6.6万亿，占全国10.4%。已纳入长江经济带发展规划中的成渝城市群，以3.7万亿元的GDP占到了全国6%的份额。刚刚获批的长江中游城市群GDP达到4.5万亿元，占全国7%。目前长江中游城市群人均GDP超过6500美元，城市化率超过50%，中国社科院城市发展与环境研究所按照目前的发展速度进行测算，2015年中三角GDP将超越珠三角(不算港澳地区)，2020年超越京津冀。沈云昌认为，五大城市群之所以能够提升到国家级层面，有很多内在规律上的共同点：一是产业集群相互依赖程度高。各城市群的产业配套紧密，绝大部分都是在集群内实现近距离专业分工，集群发展的内部成本低、专业分工的效率高。二是城市功能互补性强。相较其他区域的城市发展而言，产业虽有同质化但程度较低，城市功能分工较为明确，服务业中心、制造业中心各有不同，功能相互补充、相互依赖，制造业与生产性服务业、生活性服务业在区域内是相辅相成的关系。三是共同市场程度高。虽然区域之间不存在关税，但是由于区域文化相似、市场经济发展程度相近、产业需求客户相同，

5、五大城市群通过长期发展，形成了相对属于自己圈内的共同市场。“城市群概念提出的核心目的，就是通过集群效应打造新增长极。通过城市群的规划协调，能充分促进城与城之间的关联发展，加速城市群空间组织的演进，进而实现城市群内部功能高效互补、专业分工深化、制度创新协同等目的。”沈云昌对法治周末记者表示。发展面临三大问题值得注意的是，城市群迅猛发展之余仍然存有一些隐忧，而这些问题能否得以顺利解决，是决定城市群从概念到落实的关键。沈云昌认为，城市群发展过程中存在的问题主要有三点：一是产业同质化问题。以成渝城市群为例，在产业分工上，迄今成渝两地在多个方面仍有直接竞争，其中最明显的例子是在IT产业上。成都曾制定“到2015年成都高新综合保税区将形成5000亿元产值的IT产业集群”的发展计划，而重庆则希望“在2015年达到1万亿元规模，占全市工业总产值的30%以上，成为国民经济第一支柱产业”。除了“群主”中心城市，周边的卫星城市往往都产业同质化严重，这在城市群发展过程中就会出现竞争过度、资源不能优化配置的问题。二是财税利益分配问题。在城市群统一规划协调后，对每个城市适合发展什么、应该发展什么才能实现群内最优化

6、发展，涉及到各城市的产业调整、主体功能调整，进而影响到各城市的税收变化，发展利益的变化。三是地方保护的问题。从我国发展的实际情况来看，无论是国有企业、集体企业，还是民营企业，每个地方都有自己长期辛苦养大的“亲儿子”，地方保护是阻碍市场相互深度开放形成城市群的障碍。冯俏彬分析后认为，在产业同质化、利益分配等突出问题的背后，是市场化要求的一体化与行政权力分割之间的矛盾。亟需新型区域协作机制对症分析后发现，顶层战略设计在城市群的发展中显得尤为重要，是实现城市群优势共振强化和功能互补优化的关键之处。冯俏彬认为，城市群要想将口号化为行动，需要在理念、规则、具体合作方式等方面作出改变，“这就需要一种新型的区域协作机制，既依托于现在的行政区，又超脱于现在的行政区，能够以合作的心态来解决发展中面临的问题”。“设计具有刚性的协作规则、设立支持合作的机构、确定清晰的合作方向、制定政策手段、建立利益协调机制、吸取政府之外的支持力量这些工作都是城市群规划中亟需去做的。”冯俏彬对法治周末记者强调。沈云昌同样认为，新型区域协作机制可以起到“内外兼修”的作用：“内部要实现优势强化、功能互补，解决好城与城之间的合作关

7、系；外部要提升城市群竞争力，产业集群专业化、城市集群高端化、整体发展优质化。”沈云昌认为，破除以上问题的关键是做好以下几方面的工作：一是政绩考核目标多元化。城市群统一规划、综合协调后，就要求各地分工有序、功能互补。这样势必会出现有些地方多发展(例如产业基地)、有些地方少发展(例如生态水源地)，有些地方重点发展制造业、有些地方重点发展服务业、有些地方重点发展农业这种打破原来各地门门齐的局面。这就要求在政绩考核上必须目标多元化，不同地区承担的任务不同，就采取不同的政绩考核目标，而不是统一标准的关键指标。例如，生态区域就重点考核生态优化，制造业区域重点考核产值、税收、就业等。只有这样，各地才会安心的各司其职。二是财政税收分配合理化。既然在城市群大区域内合理进行城市分工，那么在财政税收的分配上就要合理化，这样有些城市才会积极按照统一分工发展财税少的产业，避免同质竞争。与此同时，财政税收分配合理化才能促进城市与城市之间医疗卫生、学校等基础设分布合理化，最终促进整个城市群健康发展。三是市场竞争自由化。在符合法律法规的前提下，从市场经济机制、行政管理制度、要素流动制约因素等各方面改进，实现更高程度的

8、市场竞争自由化，才能进一步在城市群内打破地方保护主义。长江中游城市群发展规划规划背景长江中游城市群是以武汉城市圈、环长株潭城市群、环鄱阳湖城市群为主体形成的特大型城市群，国土面积约31.7万平方公里，承东启西、连南接北，是长江经济带三大跨区域城市群支撑之一，也是实施促进中部地区崛起战略、全方位深化改革开放和推进新型城镇化的重点区域，在我国区域发展格局中占有重要地位。规划立足长江中游城市群发展实际，积极融入国家重大发展战略，紧扣协同发展主线，突出重点合作领域，注重体制机制创新，坚持开放合作发展，明确了推进长江中游城市群发展的指导思想和基本原则，提出了打造中国经济发展新增长极、中西部新型城镇化先行区、内陆开放合作示范区、“两型”社会建设引领区的战略定位，以及到2020年和2030年两个阶段的发展目标。重点任务一是城乡统筹发展。坚持走新型城镇化道路，强化武汉、长沙、南昌的中心城市地位，依托沿江、沪昆和京广、京九、二广等重点轴线，形成多中心、网络化发展格局，促进省际毗邻城市合作发展，推动城乡发展一体化。二是基础设施互联互通。围绕提高综合保障和支撑能力，统筹推进城市群综合交通运输网络和水利、能源

9、、信息等重大基础设施建设，提升互联互通和现代化水平。三是产业协调发展。依托产业基础和比较优势，建立城市群产业协调发展机制，联手打造优势产业集群，建设现代服务业集聚区，发展壮大现代农业基地，有序推进跨区域产业转移与承接，加快产业转型升级，构建具有区域特色的现代产业体系。四是共建生态文明。着眼推动生态文明建设和提升可持续发展能力，建立健全跨区域生态环境保护联动机制，共同构筑生态屏障，促进城市群绿色发展，形成人与自然和谐发展格局。五是公共服务共享。以推进基本公共服务均等化为重点，全面加强教育科技、医疗卫生等交流合作，共同推动文化繁荣，联合开发人力资源，创新社会治理体制，提升公共服务共建共享水平。六是深化对外开放。把握全球化趋势和我国对外开放新格局，大力实施开放带动战略，共建开放通道和平台，推进国内外区域合作，提高开放型经济水平，为加快发展提供强大动力。为确保规划目标和任务如期完成，规划强调要切实加强对规划实施的组织领导和督促检查，完善规划实施评估和督促检查机制，并要求各有关方面提高认识、紧密合作、扎实工作，共同推动规划的落实。1存在意义这是贯彻落实长江经济带重大国家战略的重要举措，也是国家新型城镇化规划（20142020年）出台后国家批复的第一个跨区域城市群规划，对于加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。长江中游城市群发展规划国务院在批复长江中游城市群发展规划中指出，推动长江中游城市群发展，对于依托黄金水道推动长江经济带发展、加快中部地区全面崛起、探索新型城镇化道路、促进区域一体化发展具有重大意义。规划的具体内容是什么，有何特点，对于江西、湖北、湖南三省经济社会发展有

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