产业政策的特点评估与政策调整建议

1、产业政策的特点评估与政策调整建议中国产业政策的特点、评估与政策调整建议项安波 张文魁20 世纪 80 年代后期以来，产业政策在中国备受重视，政府出台大量产业政 策，形成了庞大复杂、比较完整的产业政策体系，使中国成为世界上运用产业 政策最多的国家之一。但由于产业政策时间上的阶段性、空间上的差异性、主 体上的层次性、成效测度上的模糊性，使如何看待及未来如何调整中国的产业 政策，多年来一直存在较大争议。中国产业政策的特点相较于其他国家，中国产业政策体系复杂性的体现之一是其制定主体的多 元化和表现形式的多样化。除政策文件以外，还有法令、条例、措施、规划、 计划、纲要、指南、目录、管理办法和通知等形式。其中比较重要或比较有中 国特色的是：中央政府发布的正式政策（与此相当甚至层级更高的产业政策表 现方式还有法律和党的工作报告；这两种国家意志的体现有时也非常具体，对 涉及到的产业影响巨大）、中央部门发布的正式政策、地方政府和政府部门发 布的正式政策、部门决议、会议决议、领导书面批示与口头指示及专项检查、 专项整顿等七种，具有“政策边界模糊、覆盖面过广”、“行为方式不规范， 直接干预市场”、“选择性明

2、显”等特征。（一）规模化导向中国产业政策的主要特征之一是重视支持大企业发展，主要表现为保护和 扶持在位的大型企业（尤其是国有企业）。如 1993年提出对国企进行战略性结 构调整，主要措施包括兼并破产、组建大型企业集团、实行大公司战略等； 1997 年“十五大”提出“抓大放小”改革战略，一些地方和部门出于发展大型 企业集团的考虑，出现了行政力量主导、推动国企强强联合或以强带弱。21世 纪以来，“推动企业兼并重组、实施重点产业部门大企业集团战略、提高中国 工业产业国际竞争力”成为中国产业政策的主要内容。实施这类政策的理由往 往是“充分利用规模经济，打造具有国际竞争力的大型企业集团”和“提高市 场集中度，避免过度竞争”等。其理论依据一般是“市场失灵”、“经济发 展、赶超需要”等。相关政策部门往往在制定行业发展规划和确定项目审批或 核准条件时，偏向于在位大型企业，对新进入中小企业发展进行限制。虽然一 些行业的产业集中度、企业平均规模及专业化协作水平因此而取得了一定进 展，但总的来说，并未改变产业组织结构不合理的状况。主要原因在于产业政 策和竞争政策的不协调。如中国的产业组织政策一直将实现规模经

3、济和专业化 协作作为主要目标，而忽视了产业组织政策的核心作用在于“协调竞争秩序与 规模经济的关系，实现资源的优化配置”。（二）抑制部分产业产能过剩和防止过度竞争上世纪 80年代，虽然当时的经济工作重点还是促进供不应求产业发展，但 中国产业政策同时也在控制或限制一些产业的发展。如 1981年“十二个不 准”，限制纺织、汽车、电视机等 12个“重复建设行业”发展，1983 年提出 “适当控制重工业的增速”等。进入 21世纪以来，抑制部分产业产能过剩成为 中国产业政策的主要目标之一。2004 年以来，抑制产能过剩一直是宏观调控的 重要内容。对被列入产能过剩行列的行业，原则上不再批准扩大产能的项目； 对不符合产业政策要求、不按规定程序审批或核准的项目，一律不得通过企业 债、IPO等方式进行融资等。（三）鼓励企业兼并重组、提高产业集中度 鉴于中国绝大部分产业的集中度很低，产业政策鼓励企业兼并重组、鼓励 提高集中度。“十一五”期间，政府大力推进企业组织结构调整和兼并重组， 支持优势企业并购落后企业和困难企业。近年来，从“十大产业调整振兴规 划”到“十二五规划纲要”，都毫无例外地提出了要“引导企业兼

4、并重组，提 高产业集中度”。在这种政策环境及其导向下，一些地方政府以国务院关于 促进企业兼并重组的意见等纲领性文件及一些部门性产业政策作为促进所辖 区域企业兼并重组的政策依据，以“优化资源配置，产业优化升级和企业组织 优化整合”为目标,大力推进企业兼并重组、提高产业集中度，导致一些地区部 分行业格局出现重大改变，争议颇大。特别是在企业兼并重组过程中的一些不 尊重企业独立法人主体地位、不尊重产权、不尊重企业意愿等一些不规范的做 法，引起诸多批评。（四）鼓励技术进步和创新 中国的产业技术政策既是产业政策的组成部分，又是技术政策的组成部 分，几乎涉及所有产业，因此也可看作是整个国家的技术政策，其重点随产业 发展及环境变化而动态调整。虽然不同阶段的关注重点有所不同，但推进产业 技术进步、创造有利于技术进步的环境、完善促进产业技术进步的法律法规体 系，鼓励创新、建设以企业为主体的国家技术创新体系，始终是中国产业技术 政策的主要内容。（五）多部门联合行动及综合性行政干预措施 中国产业政策的实施手段以行政性直接干预措施为主，且这些行政性干预 措施往往是综合性的，相关行业管理部门有时与质量管理、投资管

5、理、环保、 国土、金融甚至公检法等部门采取联合行动。这种“综合运用法律、经济、技 术、标准以及必要的行政手段”（实际上往往是以行政手段为主），往往配以 问责制，能较好调动多个相关部门，综合应用产业、金融、土地和环保政策， 因而确实能形成强大合力，对相关行业的产业结构、布局、市场格局乃至一些 企业命运产生重大影响。（六）常常对微观经济进行直接行政干预 中国的产业政策也强调利用市场机制，但计划经济的强大惯性、国家干预 主义的影响、部门利益和寻租动机等，使其具有过于强烈直接干预市场的特 征。具体表现为产业政策几乎覆盖国民经济全部大类行业，针对单个行业的产 业政策数量显着增加，政策内容更细化、政策措施更具体；市场准入、项目审 批、供地审批、贷款的行政核准、目录指导、强制性淘汰落后产能等行政性直 接干预措施进一步被强化。如产业结构政策或其实施细则依然会采用价格管 制、强制命令等行政手段将资源配置（抽离）到政府指定优先（限制）发展的 产业部门；产业组织政策以行政手段为主，以“关停并转”等强制性行政措施 作为产业组织结构调整的手段；产业技术政策很具体地对特定技术、工艺进行 选择性扶持等。广泛地直接干

6、预市场、以政府选择代替市场机制和限制竞争， 导致产业结构、重点企业、技术路线等有时并非由市场主体自身行为决定，而 是政府主导形成。（七）产业政策体系的多层级性 中国产业政策在体系上是多层级的，中央政府及地方政府（在其辖域）均 可制定、实施影响产业发展的相关政策。产业政策制定主体关系上的层级属性 并不意味着产业政策一定统一。实际上，不同主体的层次性、利益和目标上的 不一致性，常常导致产业政策的扭曲或选择性解读。产业政策体系的多层级和 产业政策多主体的性质，使产业政策的制定和实施，受到中央政府、地方政府 和企业等多个行为主体的影响与制约，利益关系复杂。这往往也导致政策效果 难如人意，甚至事与愿违。中国产业政策的效果评估在对中国产业政策效果的评价中，大多数研究结果都倾向于认为中国的产 业政策的作用和效果有限，只有部分产业政策在特定时期和阶段起到了较大的 作用，许多产业政策的制定和实施反而带来了较大的负面影响，甚至阻碍了产 业结构升级和创新能力的增强。（一）结构政策和组织政策常常难以实现预定目标 在实践中，中国的产业结构政策以确定“某一时期需要大力扶持的重点产 业或支柱产业，或者引导退出的衰落

7、产业”为重点工作。实际上，政府过去基 本上没能成功预测和规划重点产业和支柱产业，或预测时点发生重大偏差，如 上世纪90 年代确定的四大支柱产业至今也难以说已发挥支柱作用；而在 21 世 纪初被确认为支柱产业的房产地业，发展过程中出现的问题引发广泛关注，且 因该行业本身的复杂属性使政府左右为难、进退失据。而相较于“主导产业的 扶植和培育”及“衰退产业的援助和调整”，产业结构政策在“幼稚产业的保 护和扶植”方面尤显不足。产业组织政策既未能有效支持优势企业尽快做大做 强、形成国际竞争力，又未能有效鼓励中小企业发展，以保持经济活力和满足 就业需求。可以说，产业组织政策的两个重要目标都未达到。此外，对政府高 度关注的产能过剩问题，也存在诸多争议。治理产能过剩政策对一些部门长期 存在严重产能过剩的判断有待商榷，对超越环保等功能性监管之外限制投资、 强制退出是否合理也存在诸多不同看法。政府判断常被市场所证伪以及上述一些明显的缺陷或问题，导致学界和业 界对中国产业政策普遍认为“产业政策效果不佳”、“产业组织政策常常是错 误的”、“产业结构政策只收到局部和阶段性成效”。（二）对产业和对企业的扶持措施效果

8、不佳 中国产业政策覆盖范围之广、内容之细致、体系之完整，干预力度之大、 程度之深、手段之直接，在全球范围内也属罕见。但多年实践下来，成效却难 如人意。以早在“七五”计划就被确立为“重要支柱产业”并一直以来倍受产 业政策持续关注的汽车产业为例，曾经获得“三大三小”等政策扶持的一些企 业已经衰落，而一些被抑制的新企业却发展起来了。可以说，中国汽车产业发 展偏离了当时的政策设计，产业组织政策基本失败（“多散低乱”问题依然存 在）、产业技术政策收效甚微（被认为是“市场换技术”政策最失败的案 例）、产业保护政策利小于弊（未能建立自生能力，没有带来应有经济效应， 没有达到预期目的）。类似的情况也出现在其他一些备受产业政策关注的行 业，如多年以来困扰钢铁企业的创新能力弱、缺乏战略供应链管理能力等问题 至今未得到有效解决。（三）扶大抑小导致资源配置扭曲 中国产业政策显性的规模化导向加上隐性的所有制歧视，导致资源过多地 流向效率并不具优势的国有大企业；而中小企业特别是民营中小企业不仅难以 得到支持，反而受到诸多制约。资源配置的低效率和扭曲导致产业组织结构的不合理与扭曲。由于集中资 源支持在位大企业，使一

9、些企业出现“虚胖”等大企业病症状和浮华行为。中 小企业和新进入企业，特别是很具活力的民营中小企业常面临所谓的“次国民 待遇”。产业政策的规模化导向另一个后果是带来了企业战略的规模化导向： 中国企业一般倾向于外延式扩张快速做大以获得更多政策支持，而相对忽视内 涵式做强，对技术进步和效率提高等方面的关注和投入相对不足等，加剧了经 济效率受损和创新动力弱化等问题。规模经济应该是竞争的结果，集中过程应该在市场竞争中形成。我们的产 业政策不仅很难纠正资源配置中的市场缺陷，反而加剧了扭曲；不仅未能协调 好竞争秩序与规模经济的关系，反而往往加剧了市场结构的失衡和市场行为的 失范。（四）未能避免因集中度低和过度竞争导致的资源浪费 中国产业政策的主要目标之一是“提高集中度，避免过度竞争”，但实际 上很难避免政府非常在意的由于集中度太低和过度竞争导致的资源浪费。如强 调“提高集中度”的钢铁和汽车等产业政策最后都难以达到预设目标。“追求 规模经济、限制新企业进入以减少资源浪费”的做法成效不佳，并导致了企业 创新能力和自主开发能力的弱化。由于直接干预，产业政策抑制了市场竞争学 习机制和筛选机制发挥作用，不仅难以避免因集中度低和过度竞争导致的资源 浪费，反而可能带来更大的效率损失。此外，地方和部门利益是影响产业政策 实施和效果的重要因素。中国“地方政府主导下的市场竞争”的经济发展模式 使地方政府之间存在“竞争”关系。各地、各级政府都可以根据自身需要选择 性解读乃至扭曲中央政府的产业政策，或通过制定地方产业政策来实现自己的 意图。条块分割、地方利益、信息不完全、不对称和利益集团干预等，使产业 政策难以实现目的。（五）经常性的行政干预导致企业缺乏稳定预期和长期行为 中国正处于经济社会的加速转型期，而产业政策又常常导致行业性整顿、 企业兼并重组甚至关闭。中国的企业家不得不经常面对市场和政策的双重不确 定性，企业经营决策面临更加复杂的局面，导致企业没有安全感、对未来缺乏 信心，缺乏稳定预期和长期行为。一些企业家当中出现的移民浪潮和投机行 为，是这种心态的具体体现。不确定性只有利于机会导向型企业的发展，鼓励“短平快”式经营。而有 长期规划、长远愿景的企业要获得更规范的规模化发展，需要稳定和可

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