公共管理市场化利弊研究

1、公共管理市场化利弊研究设取得了巨大的成功，社会发展得到了长足的进步，但公共管理却成为制约社会发展的一个瓶颈。自 20 世纪 90 年代起，我国改革的范围从经济领域向包括国民教育体系、卫生保健体系、社会保险体系、住房保障体系以及就业政策、劳资关系政策在内的公共领域扩展。今天，市场化正成为中国公共管理改革的趋势。一、公共管理市场化治理模式概述公共管理，是指“公共组织提供公共物品和服务的活动” 1，就是政府以及其他公共机构，为了适应社会经济的发展和满足公众的要求，对涉及公众利益的各种公共事务所实施的有效管理。市场化，又称“企业化政府”，这种模式“主张将市场模式应用到公共行政中，建立由私人公司、社会团体与政府机构共同参与的公共服务体系，打破传统的政府垄断，通过竞争约束和限制政府的权力，以提高公共管理的水平。”2 市场化自从20 世纪 90 年代兴起之后，一直占据着政府改革的重要地位。“第一，市场化是当代政府管理的新的理念，是当代社会治理的重大战略和政府改革的主流方向之一；其次, 市场化改革在发达国家形成了以市场为基础的政府( market-basedgovernment ) , 带来了政府管理

2、从传统模式向准市场模式( quasimarket )的转换；第三，与多元主体协同治理展示了公共管理的新愿景，“市场式政府”被视为未来政府治理的系统战略和可行模式之一。”3 市场化治理模式以经济学的基本理论和私营部门的实践为基础，具有以下基本特征：一是建立市场导向，主张用市场的方式来改革政府 , 相信市场是分配社会资源的有效机制；官僚式的管理体制只会造成资源分配方式的扭曲；二是引入竞争机制，反对传统的官僚垄断体制，希望通过引入竞争机制，提高政府管理的效率；三是采取商业管理，引入商业管理技术，取代传统的行政管理方法，取消行政干预，利用经济因素管理社会事务；四是以顾客为导向，以市场的价值标准作为国家与公民关系的试金石，公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。二、公共管理市场化之“利”（一）有效满足市场需要，对市场作出灵敏反应当今我国的一个现实情况是，人民的物质文化需求不断增加，社会保障、道路交通、公共文教卫生等公共产品的需要日益增强，而公共部门提供的这些服务功能却相对滞后。市场化的公共管理部门，并非凌驾于市场之上的管理者，而是市场的参与者，这样的身份转变使得它能及时收集到市场信息，并

3、对市场信号作出反应，因此就能有效满足市场的需要和针对性地解决市场中出现的问题。政府可以选择以合同外包给私人公司的形式来提供公共服务。“一项针对已经民营化了或正在认真考虑民营化的城市所进行的调查，发现这些城市如此做的部分原因，是他们拥有创新性的管理和制度能力。”4（二）减少政府负担，精简政府机构市场化的手段之一就是授权，就是在法律范围内将公共管理的权力授予符合执行公共管理活动条件的私人部门或社会组织，由他们进行管理活动。授权可以减轻政府和公共部门的工作负担，有利于公共部门机构的精简，节省行政开支，提高资源利用效率；政府也摆脱了决策事务多，容易出现失误的困境。但这里需要明确的是，政府的市场化改革，只是提供公共产品和服务的市场化，并非责任的市场化。因此，市场化改革并不意味着政府管理责任的减轻。市场化应该是在政府承担基本责任的前提下，推行公共服务生产过程的市场化，而非是政府将其份内职责推给市场。（三）对公共管理人员考核的市场化，激励其更好地完成工作“从市场的观点来看，传统官僚体制存在的主要问题在于它们无法提供充分的激励机制以鼓励其组织成员有效率地做好分内工作。”5 公共管理市场化的内容之一就是

4、公共部门人力资源管理的市场化。按照官僚制组织起来的公共管理部门的传统管理模式，效率低下，行政人员固守陈规 ; 政府履行决策的行政裁量权不断扩大，政府运行成本居高不下；公共服务质量低劣，缺乏创新精神。市场化治理模式的办法就是，将私营部门的管理理念和管理技术应用于公共部门，在公共部门内部创立市场竞争机制，通过公务员绩效考核的方式实现竞争从而提高效率和降低成本，以改进政府绩效。（四）以顾客为中心的改革意识能更好的为公众提供服务这是市场化了的角色表现。市场中的一对基本关系就是服务者与消费者的关系。在市场化的治理模式中，公共部门以服务者的角色出现，将公民视作消费者，公民以消费者的身份享受公共部门提供的公共产品，并保证公民对公共产品的选择权。公共部门与公众的关系是商品和服务交换的责任关系。消费者导向的管理理念可以以英国的“公民宪章” （Citizen sCharter） 运动为参考。“最典型的例子是英国的公民宪章运动，即类似于我国目前在政府管理部门所开展的社会服务质量承诺制度，在梅杰政府的有力推动下，公民宪章在英国的公共部门得到广泛的应用，它被梅杰首相称为整个90 年代政府政策的核心，认为是提高公

5、共服务质量的有效途径。”6三、公共管理市场化之“弊”（一）忽视了市场机制发挥作用的制度基础无疑，市场具有配置资源的作用；但是，有作用并不当然等于有效的作用和良好的作用，市场有效发挥作用的制度基础便是政府的存在。市场作为一种经济制度，存在着进入壁垒、信息不对称、垄断等问题，市场失灵所产生的各种问题需要政府来解决。政府管理中存在的问题不是否认政府存在的充分必要条件，如果因为政府管理中存在问题，就否定政府的存在和政府的功能，按此逻辑，市场失灵也就能够抹杀市场的存在。（二）忽略了新的成本企业型政府的核心是企业家精神即创新，但企业型政府的设计忽略了创新的成本。一方面，它忽略了政治过程的影响。企业型政府假设每个行政机关或人员均是独立的个体，可以用理性选择的模式制定解决问题的最佳策略。但实际上行政机关的判断与决策充满了被影响的可能性。另一方面，企业型政府忽略了成本因素的考虑：首先，任何一项创新措施都意味着采用另一项措施所带来的效益流失，因而必然存在创新的机会成本；其次，任何创新措施都是一种试错的过程，需要更多人力与物力的投入，因而产生了实验成本；第三，任何创新措施都存在失败的可能，特别是行政系统对政

6、府部门负责，若改革失败或改革不能带来明显的效益，都可能使行政部门本身招致责难，因而产生了风险成本；第四，许多创新措施都无法依赖过去已经建立的组织网络进行，而必须以新的方法或新的途径获得所需的服务或资源，因而产生了交易成本。这四种成本增加了创新的不确定性 7。（三）抹杀了公共组织与私人组织管理之间存在的根本区别公共组织和私人组织作为两种不同的组织形态，其运行的动力机制及其价值标准存在着明显的区别，两种组织类型之间的差别注定了在公共组织中引入私人组织的管理技术与方法存在着一定的限度，公共组织和公共管理的独特本质也决定了私人部门的管理技术不可能完全适用于公共部门的运作，否认或忽视这种差别的存在，在公共政策和政府管理中，一味倡导私营化，必将最终影响公共管理的合法性。（四）公民的角色比顾客的角色复杂得多政府公共服务比一般经济学所提供的消费模型更为复杂。公民一方面是消费者，另一方面又参与公共服务生产和供应的决策。所以，市场化治理模式容易忽视了经济学应用于公共部门的复杂性。首先，公民的社会角色是比较复杂，公民是公共服务的接受者，是公共服务的合伙人或参与者，是公共服务的监督者，还是纳税等义务的承担者，

7、将政府服务的对象比作顾客，可能无法全面理解公民的角色；其次，有限的公共资源不可能满足每一位顾客的需要；再次，政府不仅是服务提供者，也是规范者；此外，以顾客代替公民，实则降低了公民的宪政权利和法律地位，作为政府权力的委托人和最终所有者，公民是政府的唯一真正主人，而市场交换是平等主体之间的等价交换，交换双方不存在地位上的高下之分。四、衡量利弊，取舍之道西方国家的市场化治理模式，对我国的公共管理体制的构建具有一定 的参考价值；而在当下市场经济快速发展的中国，政府在公共管理方 面的能力影响着整个社会的发展，改革和完善政府在公共管理方面的 机制和职能，加快市场化趋势，可以促进我国改革开放的深入推进。 因此，公共管理市场化治理模式的改革具有历史和现实双重意义。市 场化的缺陷并不能阻挡市场化的潮流，我们所要解决的问题只有一个: 如何扬长避短？首先，要积极探索市场化的多元实现形式。西方市场 化改革模式是建立在成熟市场经济的基础上，而我国社会主义市场经 济才初步建立，且在政治制度、改革背景、经济基础、目标模式等方 面与西方国家存在显著的不同，这就决定了我们在公共管理领域“市 场化”的同时也要做到“中国化”；其次，在市场化的问题上一定要 采取审慎态度，市场化只能采取分领域、有步骤的渐进改革方式，要 与我国政治、经济、法律、文化、观念相适应。公共服务的市场化改 革会带来一系列的制度调整，这一过程中的制度调整必然涉及政府、 企业、社会公众等各方面利益的变化。因此，在这一过程中，政府应 建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补 偿机制在内的社会利益协调机制，引导公众以理性的方式表达利益要 求、解决利益矛盾，妥善处理不同利益主体间的关系。公共管理市场化利弊研究

《公共管理市场化利弊研究》由会员ni****g分享，可在线阅读，更多相关《公共管理市场化利弊研究》请在金锄头文库上搜索。