“十四五”规划指标体系存在的六大问题及其建议启示
8页1、“十四五”规划指标体系存在的六大问题及其建议启示“十三五” 规划即将收尾, 研究和制定“十四五” 规划已经提上日程。 五年规划中的指标体系是发展理念和发展目标的重要体现。 设计好新的五年规划指标体系对于落实新的发展理念和实现新的发展目标至关重要。 新的发展阶段和发展目标要求必须对原有的五年规划指标体系进行调整。经过长期的实践,“国民经济和社会发展五年规划” 的制定和实施, 已经成为落实发展战略和凝聚发展共识的重要手段。 “国民经济和社会发展五年规划纲要” ( 以下简称“纲要”)是站在国家层面对全国未来五年的经济社会发展做出的总体布局,是指导经济社会发展的纲领性文件。“纲要” 中的指标体系是经济社会发展目标的量化体现, 更是引导落实发展理念的重要工具。 从历次“纲要” 来看, 规划提出的主要目标多数都可以在指标体系中找到对应指标,而且指标体系也会随着发展理念的变化而变化。 如,“十三五” 规划强调贯彻落实“创新、协调、 绿色、 开放、 共享” 的新发展理念, 因而在指标体系中专设“创新驱动” 指标模块,比“十二五” 规划多设立了 3 项与创新相关的指标; 同时, 为了突出绿色发展理念,
2、指标体系设立了 10 项资源环境方面的指标, 比“十二五” 规划多两项, 而且更加详细。 另外, 从“十一五” 开始, 纲要中的指标体系开始区分“约束性” 指标和“预期性” 指标。“纲要” 中的指标体系成为年度计划、 专项规划、 区域规划和地方规划等编制和实施的重要依据。 其中关于建立健全国家“十三五” 规划纲要实施机制的意见,明确提出将“纲要” 提出的 25 个主要指标纳入年度计划指标体系;专项规划和区域规划要细化落实“纲要” 中特定领域和特定区域的目标任务; 地方规划要细化落实“纲要” 涉及本地区的目标任务。 特别需要强调的是,“纲要” 指标体系中的约束性指标往往被层层分解到各个部门、 各个地区, 成为有效引导和约束部委及各级部门行为的指挥棒。十九大报告明确提出, 中国特色社会主义已经进入新时代, 我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段, 同时十九大报告也对经济社会发展的目标做出了新的部署。 新的发展阶段和发展目标要求我们必须重新思考下一个五年规划指标体系的设计。 只有设计更加符合发展阶段和发展目标要求的指标体系才能更好地促进经济社会发展转型,推动发展目标的实现。 而构建新的五
3、年规划指标体系必须深入了解现有体系指标存在的问题和不足。1.地位突出且刚性约束过强的经济增速指标限制了发展转型和质量提升。 在“高速增长阶段”, 较高的经济增速在经济社会发展目标中始终处于核心地位, 在五年规划的指标体系中也基本都是排在第一位的指标。“十一五” 规划以来, 五年规划将主要指标区分为约束性指标和预期性指标, 而且将经济类指标都归为预期性指标。 但是在实现经济总量翻番目标( 即“到二二年国内生产总值比二一年翻一番”) 的刚性约束下, 经济增长指标从名义上的“预期性指标” 变成了实际上“约束性指标”。 比如,“十三五” 规划中经济增长的预期目标是年均超过 6.5%, 但是为了实现 GDP 翻番的目标就必须要求“十三五” 期间经济增速必须超过 6.5%,而且 6.5%往往被社会认为是经济增长年度必须实现的约束性目标。经济增速目标的核心地位和刚性约束使得其他目标尤其是“促转型” 必须让位于短期的“保增长” , 这在一定程度上限制了与发展转型和质量提升相关的改革和发展举措的落实。2.经济社会结构调整的指标主要反映的是过程和表象,并不能直接反映发展质量的提升过去几十年从计划经济向市场
4、经济的转型使得结构调整始终是经济社会发展的一个重要任务。 无论是“五年计划” 还是“五年规划” , 结构调整都是经济社会发展的主要目标。 应该说在特定的时期,这些目标对于引导经济结构转型发挥了重要作用。 但随着经济社会的发展,一些结构性指标往往难以真实反映发展质量的提升。 一方面, 一些结构性指标取决于经济系统内部的相对关系, 不能直接反映考察对象效率的改进。 如“服务业增加值比重” 指标从“十一五” 规划开始就一直作为五年规划的重要结构性指标。 从实践来看, 除了服务业自身效率的提升外, 服务业增加值比重的可能源自于服务业价格的提升, 也可能是因为制造业的过快衰落和产业升级的受挫。 统计数据显示,“十二五” 期间服务业比重的提升大部分都来自于服务业价格的提升, 而非增速或生产率的更快提升。 另外, 很多落入“中等收入陷阱”的国家在高速增长结束之后,都经历了由于制造业的衰退而导致的服务业比重快速提升的过程。 另一方面, 很多结构性指标与发展阶段、 基本国情等因素存在较强的关系, 并非越高越好。 如增加值率, 在工业化快速推进的阶段, 分工深化往往使得增加值率出现先下降后上升的趋势。 因
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