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关于重大决策社会稳定风险评估的困境处理=“news_bd”> 　　一、事件回顾和问题提出 　　2012年9月，卫生部发出《关于推进县级公立医院医药价格改革工作的通知》要求加快医疗服务价格改革步伐在此背景下，重庆市物价局从2012年开始牵头启动新版医疗服务价格的制定工作，在充分吸收专家论证会、风险评估会意见基础上，《重庆市医疗服务项目价格(2014年版)》于2015年3月25日起正式出台实施然而新版医疗服务项目价格并未得到顺利实施，3月31日大量重症患者自发聚集占道对重庆医改表示严重抗议，抗议者情绪激动，拉起横幅，宣称誓死捍卫生存的权利4月1日下午，重庆市市长黄奇帆召开紧急会议要求各级医院恢复2004年物价标准至此，这场以医疗服务项目价格调整为内容的医改仅仅持续七天便宣告结束，被戏称为最短命医改 此次重庆医改的失败并非特例，实践中虽经过风险评估却仍引发群体性事件的重大决策屡屡出现这不得不使我们对当下盛行的风险评估制度进行冷静的反思:当前的制度设计是否合理?风险评估自身是否存着局限?这些局限怎样通过完善制度设计来有效规避?这些问题P}待解决 　　二、风险评估的政治目的与内在要求 　　近年来频发的群体性事件折射出当前我国重大决策科学性缺失与自由裁量权过大并存的现状，传统维稳机制失败使得政府寻求从源头上来治理社会不稳定的方法，风险评估便在这样的背景下诞生。

作为一项制度安排，风险评估的核心要旨是把社会力量导人到公共决策过程中，从而实现国家对社会一定程度的开放;反之，它也反映了国家力量进人社会系统，运用国家力量来疏导社会发展过程累积的社会稳定风险，最终实现国家与社会的强有力合作因此，风险评估要实现源头治理必须在国家与社会互动界面上解决两个问题 　　(一)规范自由裁量:风险评佑的政治目的 　　规范自由裁量、限制悠意决策是风险评估制度的政治目的，这一制度的设计体现着行政法对决策过程中国家与社会关系理念的转变在如何看待行政决策过程中国家与社会的关系上，传统行政法倾向于认为行政决策属于行政机关内部行政行为，相信行政机关在决策合理性方面作出的自由裁量，社会力量不应介人决策过程然而，随着我国现代化进程的推进，因行政机关决策失误而产生的大量群体性事件，使得人们开始质疑传统行政法理念，许多学者开始用新的眼光来重新审视决策过程中国家与社会的关系现代行政法认为，风险社会意义上行政决策应至少包含决定与献策两个程序:决是指行政机关行使公权力确定最终方案的风险管理行为，是完全的公权力行使行为，其行为主体只能是行政机关;策则是风险评估主体对行政机关所要制定和实行的行政决策风险进行预估的行为，其自身不具有很强的公权力属性，社会力量可以参与进来建言献策，提高决策的科学性。

这就使得以社会力量为基础，为规范自由裁量、限制态意决策的风险评估制度进人公共决策过程寻找到了理论基石 　　风险评估对重大决策自由裁量权的规范，主要体现在对决策机关的决策权限、决策内容、决策程序、决策方法、决策后果等事实和法律依据的审查和评价上例如，中央办公厅、国务院办公厅在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中明确规定需对重大决策进行四个方面的评估:对决策机关的权限范围、决策内容和程序是否符合法律政策规定进行合法性评估;对决策事项是否符合公共利益，利益调节对象、范围界定是否准确，利益补偿是否公平及时进行合理性评估;对决策事项是否符合本地经济发展水平、出台时机是否成熟进行可行性评估;对决策事项是否存在公共安全隐患，产生的社会风险是否能够得以控制进行可控性评估力图通过对重大决策四个方面的评估，从源头上对决策主体自由裁量权进行有效规制，防止因患意决策、决策失误而引发社会风险 　　(二)科学性:风险评估的内在要求 　　风险评估机制通过将社会力量引人决策过程，来疏导社会发展过程中累积的风险，规范自由裁量、限制悠意决策行为，其政治目的使得科学性成为制度本身内在的必然要求风险评估的科学性是指风险评估必须通过科学的定性、定量方法，准确界定在具体决策中所面临的风险是什么，对风险及其原因、后果和发生的概率进行识别、分析、评价，以此作为决策的知识基础。

　　这种科学性在决策过程中主要是指风险评估的事实发现功能风险评估主体需基于事实与价值相分离原则，对重大决策中可能存在的风险作出客观、理性的判断风险评估结果是对重大决策风险的科学回答，是行政主体作出最终决策的衡量维度—这一维度仅是对客观决策风险进行事实发现而非对决策进行价值权衡这要求风险评估主体要忠实于客观理性的科学，避免个人偏好，确保价值中立[3]例如，在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中就明确规定对风险评估应客观全面，要深人调查研究、广泛听取意见、全面分析论证、科学客观评估、实事求是反映决策可能引发的各种社会稳定风险及其影响程度 　　三、风险评估的困境 　　服务于政策制定的风险评估并非如理论意义上的那么科学，通过对此次重庆医改风险评估的实证性考察，我们发现风险评估的困境包括: 　　(一)风险评估内在不确定性 　　风险评估内在不确定性是指风险评估技术内在的局限会在风险评估的各个环节产生大量不确定性，从而影响评估的科学性此次重庆医改属于卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中规定的医疗卫生政策的重大调整，关系民生问题的政策性收费和价格调整的范围，需对医改方案进行风险评估。

医改评估程序应包括:确定评估事项，制订评估方案;广泛研究论证，准确识别风险;形成评估报告，制订维稳预案;确定风险等级，实行分级管理;及时跟踪反馈，加强风险调控等五个基本程序，概括来说可分为风险识别、风险分析和风险评价三个阶段 　　1.风险识别不确定性 　　风险识别是对决策目标可能产生重大影响的风险源和潜在危害进行发现、确认并描述的过程在重大决策风险识别中，一方面由于决策所涉及范围的广泛性，在信息收集上无法获得充分信息，对事实的认定便存在了偏差的可能;另一方面由于风险识别内容大多是无法或者很难用数据进行定量处理，这就需要风险评估专家依据自身的专业知识和经历作出独立判断，然而由于各个专家的专业背景和个人经历不尽相同，加之评价标准难以一致，便难以达成科学共识，导致在收集和识别相关风险数据时渗透其个人偏好而作出高度个人化的判断本次重庆医疗服务价格改革涉及7886项作价结构调整，如此众多的项目，风险评估主体不可能逐项去考虑所可能涉及的群体数量和群体类型，这便在信息收集和数据统计阶段产生了风险识别的不确定因素即使为了便于统计把7886项分为大型医疗设备检查、检验、诊查、治疗、护理、手术等六大类项目来分析其价格的增加情况，这种经验性按类划分的方法虽便于统计却无法以项目整体来反映各项目类别的风险情况和不同类型患者的风险分担情况，这也是重庆医改仅仅实行七天便因重症患者的抗议而惨淡收场的原因。

　　2.风险分析不确定性 　　风险分析是在风险识别的基础上进一步考虑导致风险的原因及其发生的可能性，为风险评价提供输人根据风险分析目的和组织决策需要，风险分析可以是定量的、半定量的、定性的、及其组合中华人民共和国国家标准《风险管理风险评估技术》(标准编号:GB/T 27921 - 20川中列出的风险评估技术共有31种，根据不同的风险分析对象可以依据各种风险评估技术的优缺点进行选择，也可在风险评估的不同阶段采取不同的风险评估技术进行风险识别、分析、评价然而，社会科学不同于自然科学，无论实际采用哪种技术在整个风险分析过程中都无法避免人为因素和环境因素在前阶段信息收集、数据处理的不确定性基础上，不同风险评估主体所运用的假设、模型不同，对政策实施环境条件的预估不同，得出的结论也会不同，这又增加了新的不确定性例如，本次医疗服务项目价格改革的风险分析，仅仅考虑到整体医疗服务价格增减带来的整体风险，把价格上的增减平衡等同于风险的增减平衡，却没有将使用大型医用设备检查和检验类医疗服务项目的群体数量和患者类型，同诊查、护理、治疗等所涉及到的群体数量和患者类型进行相互比较，分析医疗服务价格在不同群体和不同患者类型间的风险分配情况，从而才导致部分重症患者医疗费用的剧增，致使医改惨淡收场。

　　3.风险评价不确定性 　　风险评价是在风险分析的基础上与预先设定的风险准则相比较，确定风险等级进而帮助决策者理解有关问题的性质目前，重大决策领域对风险等级的分类大多采用定性评估方法例如，中央办公厅、国务院办公厅在《关于建立健全重大决策社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中规定风险等级分为高风险、中风险、低风险3类;卫生部《关于建立卫生系统重大事项社会稳定风险评估机制的指导意见(试行)》中也规定按照高、中、低三个等级对卫生系统重大决策事项社会稳定风险进行分级管理这种通过经验性的方法对风险等级进行划分，只是一种经验性预估并没有严格统一的科学判断标准，而前期在风险识别、风险分析阶段的不确定性亦会影响最终的风险评价，这就使得即便是同样的数据，风险评估专家对风险等级的判定也会因为个人偏好和价值考量不同而存在偏差此次重庆医改的风险评估主体是物价局、卫计委和各大医院的代表，如果他们对此次医改的风险保持谨慎态度，确定为高风险等级，就会进一步以专家咨询、专题座谈、抽样调查、实地踏勘、召开听证会等形式来广泛征求意见建议而非草率出台;也正因为他们出于自身的价值偏好对此次医改持乐观态度，认为是低风险等级，才会导致其盲目乐观，在众多质疑中仍仓促行事。

　　(二)评佑与政治相互越界 　　将风险评估机制引人重大决策过程，反映了政府希望借助科学知识从源头上防范重大决策风险的政治目的，然而作为科学的风险评估机制能否实现这一目的并非没有疑问它容易遭受两方面的质疑:一方面，决策者缺乏动力去获得高质量的科学建议或者有意识的将政治与科学混为一谈;另一方面，由于决策咨询专家经济人属性，其可能会从自身利益出发解读科学知识这恰恰指向了问题的核心:风险评估必须针对具体决策在有限时间内回答如何做的问题，当与纯粹为知识而知识的科学宗旨相违背时，风险评估的中立性便可能会受到扭曲:一方面，风险评估主体会出于自身偏好或政治压力，超越专业能力去回答如何做，从而导致评估向政治越界;另一方面，由于决策主体必须在有限的时间内作出最终决断，在信息不充分的条件下，决策主体倾向于按照自身意愿，利用自身优势来引导评估主体作出预测，从而导致政治向评估越界 　　1.政治向评估越界 　　目前我国重大决策风险评估主体大多由行政决策机关主导，这就导致了承担政策制定职能的行政机关同时又具有风险评估职权，风险评估与政策制定集于一身，行政决策机关既是裁判员又是运动员，这必然会影响风险评估的客观性、中立性，致使风险评估沦为行政决策机关争取政策顺利出台的私人工具。

以重庆医改为例，根据重庆市卫生和计划生育委员会2015年出台的《关于全面加强卫生计生法治建设的实施意见》，此次医疗服务项目价格改革是由相关业务处(科)室牵头，对重大决策风险进行评估实践中评估组由物价局、卫计委部门以及部分医院的代表等构成，由于他们在政治、经济上与卫计委之间存在着不可割舍的利益关系，这使得卫计委的政策偏好很容易传达给评估组，风险评估也就容易异化为论证医改益处的可行性评估 　　这种政治向评估越界的现象并非是重庆独有，而是各地实践中的普遍现象政策制定者基于一定的政治、经济、社会等因素产生的偏好，对风险评估活动进行干涉、引导或者暗示，使得风险评估沦为论证决策合理性的工具，异化为简单的可行性评估，成为政策制定者的私人工具在此次医改方案被紧急叫停后，面对媒体的质疑，物价局和卫计委含糊其辞、相互推楼责任，。