国城市公共交通发展经验及建议.doc

德国城市公共交通发展经验及建议孳废话霄 2011”4 调查研究德国城市公共交通发展经验及建议.周建池德国位于欧洲中部,东邻波兰,捷克,南接奥地利,瑞士,西连荷兰,比利时,卢森堡,法国,北望丹麦,濒临北海和波罗的海,国土面积 35.7 万平方公里,人口 8230 万,城镇化率超过 95%.德国属联邦制国家,分为联邦,州,市镇三级,共有 16个州,13552 个市镇.德国经济繁荣,2010 年 GDP达到 4.2 万亿美元,经济规模位居欧洲之首,世界第四.汽车,机械制造,化工,电气等重工业是德国外向型工业经济中的主导产业,占其工业总产值 40%以上.一,德国城市公共交通政策及现状德国已形成了集多种运输方式一体的现代化综合运输体系.铁路运营里程 4.4 万公里,电气化率超过 45%;公路通车里程 46.1 万公里,其中高速公路 1.2 万公里;内河通航里程 7500 公里; 各类 机场总数超过 200 个,其中法兰克福,柏林等机场是欧洲重要的航空枢纽.(一 )德国城市公共交通体系构成目前,德国基本形成了大城市以轨道交通为主体,公交汽车为补充,中小城市以公交汽车为主体的城市公共交通体系(在德国本土境内,航空和水运所承担的客运量很少).由于德国城市化高度发达,其城市交通早已跳出了传统的城市范畴,依托区际,城际轨道共同服务于城市交通的情况非常普遍.具体而言,服务于德国城市公共交通领域的轨道运输方式主要包括:城际高速铁路(ICE),城际快速铁路(IC),地区快速铁路(RE), 地区铁路(RB),市郊快速铁路(S—Bhan),地铁(或轻轨)(u —Bhan)和有轨电车(StraBenbahn)等,其大致功能定位及类别形式等如下表所示.(二 )城市公共交通管理体制1,各级政府职责明确德国城市公共交通管理体制同样依据联邦,州,市镇三级划分.联邦政府从战略框架层面指导城市公共交通的建设与发展,通过”委托合同”等方式将城市公共交通管理的具体职责交由州 政府和市镇政府,联邦交通,建设与城市规划部一般负责配套立法以及相关规划,政策,标准的制定,并通过专项资金对特定公共交通设施建设予以资助.州,市镇等地方政府是城市公共交通事务的具体执行者,负责各自管辖范围内公共交通的规划建设,组织管理,资金保障以及规章制度的制定等.2,大力发挥行业协会作用在城市公共交通运营管理方面,德国的公共交通行业协会发挥着重要作用.各级政府之间,政府与公共交通企业之间,公共交通企业之间诸多事宜都需通过协会予以沟通和协调,绝大部分协会受政府委托承担着城市公共交通标准制定,规划咨询,决策支持,生产营销,财务核算,票制票价协调统一等方面的职能,甚至部分协会直接德国轨道交通类别划分表名称全称功能定位运行速度停靠站点城际高速铁路(ICE)IntercityExpress 跨国以及德国境内跨区域大城市问快速直达 250—300km/h 沿线大城市城际快速铁路(IC)IntereityTrain 德国境内跨区域城市间直达200km/h 沿线大城市与主要中小城市 地区快速铁路(RE)Re0nalExpress 德国境内跨区域城市间长距离运输 160km/h 沿线大城市与所有中小城市覆盖德国所有火车站,连接区域与主要城市地区铁路(RB)Regionalbahn120—160km/h 沿线所有站点中心城区市郊快速铁路(s—Bahn)Schnellbahn 市郊人口密集区与城市中心间的短途运输 120km/h 沿线所有站点地铁或轻轨(u—Bahn)U —bahn 城市范围内以及市郊与城市中心区25—60km/h 沿线所有站点有轨电车 StraBenbalan 城市范围内以及市郊与城市中心区 20—30km/h 沿线所有站点?58?调查研究 2011?4 孳虔嚣肾德国城市公共交通管理体制框架及各主体之间关系示意图负责管理本地城市公共交通日常性事务.目前,德国各类交通运输协会超过 1200 家,各州及诸多城镇都拥有自己的公共交通协会.政府,协会与企业之间的关系如图所示.(三 )城市公共交通运营模式1,政企分开德国城市公共交通与自来水,电力,燃气等一 样,同属社会公益性事业,发展城市公共交通是地方政府的基本职责.但地方政府很少直接参与城市公共交通的运营,而是采用特许经营方式进行运作.参与营运的公司大致可以分为两种:一种是政府出资设立的公司,另一种是私人公司.不论哪种运营模式,其经营主体都必须严格按照市场化的招标流程选择,中标的公共交通企业按照合同为本市或几个联盟城市提供相应数量和品质的公共交通服务.政府通过有效的制度安排,保证城市公共交通市场的适度竞争,不断提高城市公共交通的服务质量与水平.2,行业协会统筹协调德国城市公共交通涉及多种运输方式,其一体化的城市公共交通服务需要诸多运输企业合作,如德国联邦铁路公司(DB)与城市所属的公共交通企业等,因此,必然会涉及到不同企业的运行时刻表,运输价格,运输票据等协调统一问题,这些往往都由公共交通协会予以协调,最大程度的为乘客提供高效,便捷的城市公共交通服务.3,统一票价政策 德国城市公共交通主要采用按区域计价和按路程计价两种方式,其中城市范围内的公共交通基本都采用按区域计价的方式,在同一区域内所有运输方式的票价是统一的.(四 )城市公共交通发展规划1,科学研究规划编制依据德国城市公共交通规划与发展坚持“需求主导 ,因地制宜 ”的基本原则,在运输方式配置方面严格以客观需求为主导,并根据城市自身实际因地制宜,合理选择,在具体的方式比选,设施布局,方案设计等方面都有着系统化,规范化的前期论证程序,同时也有一套详细,科学的参考标准.例如,按照规划部门的相关参考标准,在城市交通方式的选择和配置方面,当单方向客流量为 20(}---1000 人/时,推荐配置小型公交汽车(MiniBus);当单方向客流量为 100(卜6000 人/时,推荐配置铰链式公交汽车(Highqu~i—tyBus);当单方向客流量为 5000----10000 人/ 时,推荐配置有轨电车(StraBenbahn);当单方向客流量超过 40000 人/时,推荐配置地铁(u—bahn)等.2,重视综合交通枢纽规划建设 立体式综合交通枢纽大多以大城市的火车站(如柏林,科隆), 机场( 如法兰克福)为依托,城际轨道,市郊铁路,地铁,有轨电车,公交汽车,出租车等多种方式均在此交汇衔接.方式之间有着便捷的换乘空间,枢纽多为开放式,不设检验票口,通过清晰,简明的指示牌帮助乘客实现便捷的立体换乘.在规划站址选择上,枢纽多地处城市中心的繁华地段,如柏林火车总站靠近市政大厅和勃兰登堡门,不少城市的商业设施布局均以综合交通枢纽为中心,商业区的规划设计,功能布局与综合交通枢纽实现高度衔接.枢纽建设并不盲目追求大规模,高档次,而是以”满足需求,高效换乘”为根本,处处体现出人性化和便捷性.除立体式综合交通枢纽外,德国普通换乘式枢纽遍布城市各个角落.普通换乘式枢纽不仅实现了公共交通层面轨道交通与公交汽车等的一站式换乘,而且还可以实现公共交通与自行车,公共交通与私家车的便捷换乘.3,优化整合线路资源德国绝大部分城市都拥有地面轨道交通,轨道线路往往设置于城市道路中部,与公交汽车线路平行,便于实现轨道交通与公交汽车的站台共 用.在城市中心区以及土地资源较为紧张的地区,轨道线路一般嵌于城市道路内,与公交汽车,私人机动车等共用线路空间.此外,德国城市轨道交通线路标准与国铁基本相同,如均为 1435mm 轨距以及相同的配电标准等,城际铁路,地区铁路,市郊铁路,地铁,轻轨?S9?■■— ●●●孳凄行 2011”4 调查研究以及有轨电车之间可以共用线路.4,高度重视人性化配置德国城市公共交通充分体现”以人为本” 的发展理念,通过人性化的设计与配置,进一步提高城市公共交通服务的质量以及社会吸引力.例如,德国轨道交通一般使用宽体车辆,乘客可以携带自行车乘车,极大方便了乘客的出行;公交站点配有手推行李车供乘客使用;使用低底盘有轨电车,低底盘公交汽车等运输装备,方便乘客上下车;各种公共交通车辆都安装了为残疾人服务的专用设施设备;清晰,简明的标示标牌等等.(五 )城市公共交通政策 1,完善的法律法规体系德国拥有较为完善的城市公共交通法律法规体系,自上世纪 70 年代以来,先后颁布出台了《客运交通经济法》,《公共客运法》,《公共市郊客运法》,《公共交通系统地区化法》等一系列法律法规,用以指导城市公共交通的建设与发展.其中,最具代表性的是《公共交通系统地区化法》,该法是在德国交通私有化改革大背景下出台的,明确了联邦,州,市镇各级政府在城市公共交通发展中的职责和义务,对于德国城市公共交通发展具有重要作用.2,制定公交优先政策如加大公共交通基础设施供给力度,扩大城市公共交通服务覆盖面,加强一体化衔接配套,设立公交专用线,给予公交车辆优先通行信号,提高私家车停车收费标准,对私家车征收高额汽油税等手段,大力扶持公共交通发展,通过提升公共交通服务品质,吸引社会大众主动选择公共交通方式出行,提高公共交通的市场份额.3,公共交通财政补贴地方政府(含州政府和市镇政府)是城市公共交通基础设施的建设主体和投资主体,在道 路,轨道线路以及枢纽等建设方面,地方政府都可以得到联邦政府资金补助,一般的补助额为项目总投资额的 50—75%,有的项目可以达到 90%以上.在运营层面,德国城市公共交通企业的运营总体亏损,亏损部分一般由政府予以补贴,补贴形式多样,有直接的政府财政补贴,也有与自来水,电力,燃气等能源类项目的交叉补贴,还有“一事一议”的专项补贴等等.二,德国城市公共交通发展的经验和建议(一 )建立健全法律法规体系“加强立法 ,依法管理 ”是德国城市公共交通?60?管理最为显着的特点,也是德国城市公共交通运行与发展的基础与保障.因此,借鉴德国城市公共交通多年的发展经验,应加快完善我市城市公共交通法律法规体系.通过法律法规,明确城市公共交通事业的属性和定位,规定各级政府,企业,行业协会以及其他相关组织机构在城市公共交通发展中的职责和义务,规范各类主体管理, 经营等行为.此外,通过法律法规将城市公共交通规划建设,组织管理,市场准入,资金来源,运营补贴,技术标准,节能环保等重大政策问题纳入法制化,规范化运行轨道,确保城市公共交通发展有法可依,有章可循.(二 )大力发挥地方政府在城市公共交通发展中的主导作用明确政府在城市公共交通建设和管理中的职责和作用,是德国取得巨大成绩的关键.一是坚持政府建设的主体地位.强化市区两级政府在城市公共交通规划建设中的作用,科学制定城市公共交通规划,合理划分规划,建设,融资等不同部门职责,形成高效,合力的政府运作机制.二是坚持政府管理的主体地位.研究制定城市公共交通服务内容,标准,通过招投标等方式向企业购买城市公共交通服务,对公交企业运营予以严格监管和考核.三是建立健全的公共交通补贴机制.创新补贴的方式.在既有直接的财政补贴基础上,研究设立多种方式并行的补贴机制,增强公共交通补贴的灵活性,减轻财政直接补贴的资金压力.(三 )优化整合城市公共交通资源 优化整合城市公共交通资源,是德国城市公共交通快速发展的重要途径.一是规划建设一体化的综合换乘枢纽,依托立体式的综合交通枢纽,实现航空,公交汽车,轨道,出租车,私家车甚至自行车等不同运输方式之间的有效衔接和便捷换乘.二是优化整合公交线路资源,建立专线公交线路制,减少同一线路不同运输企业竞争;优化公交站点设置,对部分站点设置过密,站场规模不合理等进行优化调整,提高公交站场使用效率.三是优化公交时刻调整,在高峰时刻实行公交汽车大站快车制,减少公交汽车逢站必停对线路交通带来的拥堵,以及部份乘客在公交汽车上无谓的等候时间.四是重视跨区域之间的衔接协调,注重城市公共交通与城市空间布局,土地利用等之间的有机整合,充分发挥城市交通对城市布局,产业发展,区域交流等的(-F*Cg63 页)改革开放 2011?4 孳戾锗。