关于加强经理国库事中监督的建议.pdf

- 1 - 关于加强经理国库事中监督的建议 江苏代表团 周学东 2014年3月3日 案由： 2012年7月，全国人大公布了《预算法修正案（草案）》（二次审议稿）（以下简称“预算法修正案二审稿”），并向社会广泛征求意见预算法是一部体现国家基本经济制度的重要法律，规范一个国家预算编制、审查、批准、执行调整、监督以及决算和其他预算管理活动的全过程，将政府全部收入与支出行为纳入法定程序它既是政府经济权力分配的主要依据，又与公众生活与民众权利息息相关，被誉为“经济宪法” 党的十八届三中全会提出要“推进法治中国建设，强化权力运行制约和监督体系”，制定一部好的预算法则有利于建设一个公开透明的责任政府但预算法修正案二审稿对人民银行经理国库体制作了模糊处理，也未明确甚至是取消了国库对预算收支行为的事中监督权为加快建立法治型、服务型、透明型预算，必须从健全权力制衡和监督机制、真正实现国库单一账户等方面对预算法进行完善因此，要明确坚持人民银行“经理国库”体制不变，进一步加强人民银行经理国库的事中监督职能 理由： （一）预算权力分配缺乏有效监督，建议继续坚持人民银行经理国库制度，健全预算监督的制衡机制 经理国库是现行多部法律法规赋予人民银行的一项重要职责。

1985年至今，人民银行经理国库体制经过近30年的实践检 - 2 - 验，是一项符合我国国情的有效制度安排中国人民银行作为我国“政府的银行”，为各级政府提供基础性金融服务是其基本职责同时，把政府资金存放在人民银行，即国库单一账户开设在人民银行，更能确保国库资金安全完整，更有利于部门之间形成一种监督制约机制，更有利于财政政策与货币政策的相互协调 我国实行人民银行经理国库制度，与经济合作与发展组织国家（以下简称OECD国家）国库制度最大的不同是，我国人民银行对预算资金的收入、支出实施监督，而OECD国家的央行对预算资金的收入、支出不实施监督这是因为OECD国家的政治体制实行“三权分立”，政府预算的编制、执行、监督严格分开，能够相互制衡，运作规范我国国情与之不同，即政府预算的编制、执行和监督均由财政部门负责人大和审计部门虽然能对预算、决算分别进行事前与事后的监督，但是，无法在预算执行过程中进行适时监督而且，在分税制下，财政收入涉及大量的各级政府体制分成、转移支付等，财政资金结算纷繁复杂，预算执行过程中的监督就显得尤为必要所以，现行人民银行经理国库制度更符合我国国情在人民银行经理国库制度下，财政部门和人民银行需在财政资金的使用与管理中，建立起一种既有分工合作、又相互制衡的关系，在国库资金收支流动中充当不同的角色。

财政部门是政府的会计，代表政府支配库款；人民银行是政府的出纳，是财政库款的开户银行，具体经理国库收支两者分工有序、相互配合，是对国库资金这一国家重大经济资源高度负责的一种部门合作与制衡的有效制度安排 因此，建议在《预算法》中继续保留人民银行经理国库制度，并予以强化 （二）对国库监督的法律界定不明确，建议进一步突出国库 - 3 - 的事中监督职能 国库监督是国库在办理预算资金收纳、划分、留解、退库与支拨过程中而实施的一种事中监督，是“经理国库”制度的重要内容这种监督权目前主要体现为“拒绝办理权”，是在“办理”过程中的“拒绝办理”与人大监督、审计监督以及财政内部监督相比，国库监督具有不需要发生或很少发生额外成本、覆盖面广（涵盖每一笔国库收支业务）、时效性强等显著特点国库监督主要是为政府、财政及其预算执行服务而实施的监督，是寓于服务之中的监督 如果说，人大监督主要是指对财政预算的事前监督和财政决算的事后监督，审计监督、财政内部监督主要是指对财政资金使用的事后监督，那么，国库监督便是一种典型的事中监督，是国库在办理政府收支的过程中，根据国家有关规定和人大审批的预算，对每一笔国库收支事项的合法性、真实性、准确性、及时性进行审核把关。

人民银行在经理国库过程中实施适度的、必要的事中监督，既能帮助政府、财政进一步约束、规范自身预算收支行为，有效预防腐败，又有利于正确划分各级政府财政收入，有效制止下级政府、财税部门恶意截留、挪用、侵占上级财政收入等情况的发生，确保国库资金安全完整，减少国库运行风险，降低监督成本 因此，建议进一步明确国库监督的法律地位，强化国库的事中监督职能这也是实现“把政府的每一笔钱都纳入监督中”的预算管理目标的一项重要的制度安排 （三）财政专户合法化，将为预算管理带来重大制度隐患，建议逐步减少和取消财政专户，建立规范的（或真正意义上的）国库单一账户制度 - 4 - 与现行《预算法》相比，预算法修正案二审稿第五十一条最大的修改变化是增加了财政专户的描述2001 年起，我国各级政府财政部门推行了国库集中收付制度改革，预算单位的财政性资金逐步纳入财政统一管理，财政部门通过国库单一账户（开设在人民银行）和财政专户（开设在商业银行）管理这些财政资金财政专户在加强预算外资金管理方面，曾发挥过一定的作用，而且财政资金从预算单位分散管理到财政部门统一、集中管理是一个很大的进步但我国从未承认财政专户合法化目前的情况是：一方面，国家各级财政的收入逐渐全部纳入预算管理，并最终缴入国库，预算外资金逐渐减少乃至消失；另一方面，财政在人民银行开设国库单一账户的同时，又在商业银行开设了种类名目繁多、金额数量众多的财政专户。

这些财政专户作为预算收入缴库、预算支出的过渡环节而存在，资金数量多，沉淀量大，分散在多家商业银行，形成了事实上的“第二国库”，这与国库集中收付改革的要求是不相符合的，也不同于国际通行的国库单一账户制度 从实际情况看，财政专户虽经多次清理整顿，但越清理数量越多，越整顿规模越大而且，带来了利用财政专户随意调控预算收支进度、截留挤占上级收入、违规坐支退付预算资金等问题，甚至引发一些腐败案件财政专户的存在不利于维护预算的统一完整性和真实准确性，不利于各级政府对财政资金的统筹利用，不利于货币政策的有效实施，不利于维护金融秩序的健康稳定、也不利于保障财政资金的安全与完整 从发展方向看，财政专户是预算外资金纳入预算管理和我国国库集中收付制度改革试点过渡时期的阶段性产物，不符合全面深化改革的要求按照国务院批准的“以国库单一账户为基础， - 5 - 资金缴拨以国库集中收付为主要形式”的改革方向，财政专户理应逐渐减少直至取消，现行《预算法》、《国家金库条例》等也均规定“国家的一切预算收入应当全部缴入国库，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的拨款凭证，经国库统一办理拨付没有财政专户的概念预算法修正案二审稿则没有理顺财政专户和国库单一账户的关系。

从国际惯例看，推行国库集中收付制度的国家，财政资金基本存放在国库单一账户内，以财政专户形式管理的资金很少目前我国大量财政专户开设在商业银行，既不利于区分行政管理与市场化操作，又不利于反腐倡廉和财政资金监管财政专户开设在商业银行与国库单一账户制度下库款经营中将一些资金存放商业银行是两个完全不同的理念 从技术条件看，目前，人民银行的现代化支付系统已经建成，且覆盖全国，国库具有了和商业银行同等快捷的资金清算渠道在人民银行已经具备实施国库直接办理国库集中收付业务的技术条件下，应尽可能减少国库资金收支流程中的中间环节,而将国库集中收付业务收回由人民银行直接办理,收支运转实现“两个直达”，即所有政府收入资金都由缴款人账户直接缴入国库单一账户,所有政府支出都由国库单一账户直接支付给商品或劳务供应商账户，以进一步优化国库资金缴拨流程，强化国库资金监管，防范国库资金风险, 提高国库资金运行效率和效益对于因调整国库收支流程，取消过渡环节后，财政资金从商业银行财政专户短期大量集中到国库单一账户的情况，则可以通过国库现金管理等手段来调节 因此，建议在《预算法》中删除关于财政专户的规定，明确国库单一账户的法律地位，为建立规范的（或真正意义上的）国 - 6 - 库单一账户制度奠定法理基础。

建议： 针对上述问题，建议在预算法修正案二审稿的基础上，做出以下修改 （一）建议在第四十七条第一款后增加一款：“人大批准的政府预算以及本级政府财政部门批复的各部门预算应当抄送同级国库 （二）建议修改“第五十一条有预算收入上缴义务的部门和单位，应当依照法律、行政法规和国务院的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国库）和依法设立的财政专户，不得截留、占用、挪用或者拖欠 前款规定的财政专户，是指对法律、行政法规和国务院规定的特定专用资金设立的专户财政专户纳入国库单一账户体系管理 国务院财政部门应当将财政专户收支情况纳入信息管理系统，并与国库实现信息共享 建议：一是在该条“不得截留、占用、挪用或者拖欠”前面增加“不得擅自开立预算收入过渡账户，”理由：擅自开立预算收入过渡账户是进行违法调节预算收入进度，截留、占压、挪用预算资金，私设小金库等不法活动的主要手段之一如从法律层面上支持和保障预算收入过渡账户的清理工作，有利于促进预算收入及时完整地缴入国库，增加政府可调度的财力，预防和治理由于擅自开立预算收入过渡户而产生的各种违法违规行为 二是删除第一款中“和依法设立的财政专户”的表述。

三是删除第二款、第三款 - 7 - （三）建议修改“第五十四条县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库 各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付 各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款 各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督 国库管理的具体办法由国务院规定 建议：一是在第二款前面增加“各级政府的全部预算收入和支出都应当通过国库办理，实行国库集中收付制度”的内容 二是在第四款中增加“国库应当对财政存款开户、预算收入、预算支出等业务进行监督”的表述 三是将第五款的内容修改为“中国人民银行及其分支机构经理国库”，或“中国人民银行经理中央国库和地方国库”，或“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务由中国人民银行分支机构经理”以及“国家的一切预算收入应当全部缴入国库，国家的一切预算支出，一律凭各级财政机关的支付指令，经国库统一办理拨付 四是增加第六款“财政部门、人民银行共同组织开展国库现金管理”。

理由：国库现金管理是现代国库管理的重要组成部分，建议第五十四条不仅要明确国库体制，最好要明确收入、支出及库存管理的总原则 （四）建议删除第五十五条中“财政专户”的表述 （五）建议将第五十六条中“国库单一账户体系”修改为“国 - 8 - 库单一账户” （六）建议在第五十七条第一款“预算收入的征收部门”的表述后增加“和国库”，在“依法组织预算收入”的表述后增加“征缴入库”，在第二款“财政、税务、海关、”的表述后增加“国库” （七）建议在第六十八条中增加一款：“经批准的预算调剂方案应当抄送同级国库”。