英国公共部门养老金改革及其启示.docx

    英国公共部门养老金改革及其启示    李贵强1，2（1.成都理工大学，四川 成都，610059；2.中国人民大学，北京 610059）摘　要：文章研讨了英国公共部门养老金存在的问题、改革的措施和启示意义英国公共部门养老金体制面临支付危机和公平危机，2005-2008年前工党政府对此实施了温和的参数改革但未成功联合政府在老龄化和欧洲债务危机的双重压力下，采纳胡顿爵士领导的公共部门养老金委员会的建议，启动了新一轮更深入和激进的改革，取得了较大的进展英国的经验和教训，对我国在机关事业单位养老金改革具有重要的借鉴价值Keys：公共部门；养老金；老龄化D632.1；F845　　　：Ａ　　　　：１００２－３２４０（２０１4）０4－００37－05公共部门养老金改革是各国养老金改革的普遍难题英国公共部门养老金政策近年先后实施了两轮改革，终于取得了相当的成果研讨这些改革的经验和教训，对我们正确认识公共养老金体制的发展规律，推动我国机关事业单位养老金改革，具有积极的借鉴价值一、英国公共部门养老金存在的问题英国公共部门养老金是英国职业养老金的重要组成部份，英国各个行业或公司的职业养老金计划都相对独立。

在公共部门养老金计划中，中央公务员计划，国民保健养老金计划（NHS），地方政府养老金计划（LGPS），教师计划，军人、警察和消防员计划等五大养老金计划参与人数众多，占据公共部门雇员总数的95%，参与人及其家属占全国总人口的1/5近年，英国公共部门养老金改革面临两个突出问题：支付危机和公平危机一）公共部门养老金有潜在支付危机1.现收现付制的公共部门养老金体制面临老龄化挑战英国公共部门养老金计划是现收现付制，主要依靠雇主和政府财政补贴，而且传统上是“最后收入”计划在老龄化冲击下，身兼雇主与财政双重身份的财政支付压力日益增加，导致缴费率不断上升以教师养老金计划为例，在1925年雇员缴费为5%，雇主匹配缴费5%近年雇员缴费提高到6.4%，雇主缴费达14.1%国民健康服务计划（NHS）雇员缴费从5%-6%提高到5%-8.5%，雇主缴费从6%-8%上升到14%[1]20世纪70年代，英国公共部门养老支出占GDP的比重不到1%，目前已接近2%2.公共部门养老金计划成本不透明，隐形债务数量惊人长期以来，英国政府故意用较高的折现率方式低估了未融资的养老金债务①，从而降低了雇主和雇员的缴费比例事实上，英国公共部门养老金计划隐形债务问题已经接近失去控制，影响了养老金计划的可持续性。

截止2008年初，英国非基金的养老金隐形债务估计已高达7700亿英镑（英国财政部2008年3月统计数据）至11760亿英镑（学者托尔斯·沃森测算）之间[2]相对英国的GDP规模，这个规模十分惊人，而且还在不断地增长近年，英国财政部为公共部门养老金计划投入的财政补贴数额巨大，已经不堪重负从2009-2010财年情况来看，公共部门养老金计划支付给的208亿英镑中，雇主缴费131亿英镑，财政补贴高达31亿英镑，而雇员缴费只有46亿英镑[3]政府认识到，为了支付未融资债务，就必须在增加缴费或削减福利之间做出选择二）不同养老金计划间存在不公平1.公共与私有职业养老金之间不平等公共部门养老金计划较之私人部门，在覆盖率、计划类型和退休年龄方面存在诸多优势，待遇水平更加慷慨，而且养老金计划的财务风险有财政补贴担保，安全系数更高1）从覆盖率看，2008年公共部门的成员覆盖率达到90%以上，私有部门仅为男性42%和女性31%[2]（2）从计划类型看，20世纪末以来，对雇员更有利的待遇确定型计划（DB计划）在私有部门基本消失，而在公共部门却在继续扩张2008年，94%的公共部门养老金计划是待遇确定型计划，而私有部门仅有11%是待遇确定型计划。

[2]（3）从退休年龄看，除了地方政府养老金计划外，公共部门养老金计划的正常退休年龄为60岁及以下，远较高达65岁的国家养老金和私有部门养老金领取年龄低英国财政研究所指出，“同样工资的前提下，公共部门职员比私有部门得到的养老金高12%，这个差距在过去10年中加大了……公共部门和私有部门的鸿沟是不可持续的，进行更多地改革势在必行[4]2.公共部门养老金计划内部有很大的不公平这突出的表现在同一个最后收入计划中，高薪员工与低薪员工的养老金待遇差距惊人尼尔·雷科德（Neil Record）研究表明，在一个最后收入计划中，假设两个人同样在15000英镑/年起薪上开始工作40年，他们的首年社会保险费为3060英镑，约占工资的20.4%其中工资增长较慢的那个人，如果40年中工资收入年均增长2%，而另一人年均增长5%，低工资那个人最后年度缴费为17,234英镑，占当年最后工资收入32,471英镑的53.1%；高工资那个人最后年度缴费为86,422英镑，占当年最后工资收入100,571英镑的85.9%[5]二、第一次改革：工党温和调整的失败2005-2008年，前工党政府展开了对公共部门养老金的温和的参数改革。

2005年4月6日军人养老金最先启动，最迟启动的是2008年4月1日开始的国民保健养老金和地方公务员养老金改革这次改革的主要措施有：（一）提高养老金年龄政府原计划从2013年开始对包括现有成员在内，提高退休年龄到65岁，但受到工会大罢工的强烈抗议妥协的结果是，从2006年开始中央公务员、教师和国民保健养老金的退休年龄从60岁提高到65岁，警察从50岁提高到55岁，消防员从55岁提高到60岁，而地方公务员养老金和军队没有改变退休年龄最重要的是，退休年龄的提高，均只针对新成员改革后，2006年新入职的20岁的公共部门职员，在其2046年退休时，仍然60岁就退休了，而国家养老金退休年龄此时已经为68岁，两者相差8年二）轻微提高缴费率教师养老金的新成员缴费率从6%上升到6.4%，地方公务员养老金针对所有成员调整缴费率，从6%改为5.5-7.5%另外，警察养老金从11%下降为9.5%，消防员养老金从11%下降为8.5%总体看，缴费率的变化不足以弥补待遇可能带来的支付压力，甚至部份公共部门养老金还在改革中降低了缴费率，为将来的养老金支付带来了潜在的危机三）调整待遇系数地方公务员养老金废除了85规则①，国民保健养老金、教师和地方公务员养老金的养老金待遇系数从60分位下降为80分位，警察养老金待遇系数从60分位下降到70分位，军队和消防员基本没有变化。

值得提及的是，中央公务员养老金待遇系数从60分位调整为每年2.3%，如果按40年缴费期来计算，其养老金替代率上升为92%待遇系数调整在一定程度降低了养老金支付水平2008年时，英国财政研究所估计，如果年实际贴现率以2.5%计②，教师养老金改革使养老金权益价值从工资的14.7%下降为11.2%[6]政府希望国民保健养老金、教师和公务员养老金计划在50年的时间里能节省130亿英镑事实上，这个数字微不足道，甚至小于公共部门养老金一年的支付金额四）劳资养老金成本分担和资方支出封顶政府要求在国民保健养老、中央公务员、教师和地方公务员养老金计划实施劳资养老金成本分担和资方支出封顶协议这意味着在未来养老金支出的额外成本将会在雇主(或财政)和雇员之间按50：50分摊另外，雇主缴费将有一个总限额封顶这些措施减轻了雇主的养老金责任，使得公众曾对未来养老金税收负担有一种错误的乐观实际上，成本分担和总额限制并不能解决问题总额限制协议通常只适用于假设的人口因素可能导致的支付成本上升，但没有包括金融因素带来的成本上升（如贴现率提高）等另外，总限额只提及预期外的成本上升，预期中的老龄化带来的成本上升还得政府和雇主分担。

英国财政研究所认为，“上述改革是非常温和的调整，并且只针对新成员总体看，工党政府的这次改革是不成功的由于政府实施中没有有效取得公众的社会认同，特别是改革中受损的工会进行了强烈抵制，并连续举行了多次大规模罢工进行抗议，使这些有限的改革措施没有得到真正的落实三、第二次改革：联合政府的激进选择2009年欧洲债务危机的发生，使英国政府感到了更大的改革压力2009年12月17日，受财政部的委托，胡顿（Hutton）爵士领导成立了养老金政策专家组成的公共部门养老金独立调查委员会，目的是通过研究，争取公众的理解，提高公共部门养老金成本透明度，在此基础上向新政府提供一套可行的公共部门养老金改革选项2010年5月，工党败选下台，卡梅伦联合政府上台5月19日，独立委员会向刚刚上台的联合政府提出了改革建议，得到新政府的积极回应2010年7月和2011年3月，独立委员会分别发布了《改革公共部门养老金——对更多挑战的解决之道》和《养老金独立调查委员会最后报告》两份报告两份报告认为，公共部门养老金待遇水平太高，达到雇员最后收入的40%，而雇员和雇主缴费实际价值只有雇员最后收入的20%，这在财务上是不可持续的为此，委员会提出9项改革选项：提高养老金领取年龄，调整待遇系数，采用职业生涯平均收入作为计算标准，工资封顶，改变养老金待遇指数调整标的，建立国家保险制度并允许协议退出，改待遇确定型计划为缴费确定型计划，采用名义缴费确定型计划，或者混合养老金计划等。

政府很快对胡顿委员会的建议表示原则性认可，并向公众部门雇员、工会和其它社会团体征求意见在意见反馈基础上，政府出台了白皮书2011年11月30日，超过200万英国公共部门员工举行了1926年以来规模最大的罢工，抗议英国政府酝酿中的养老金改革[7]和谐工会负责人戴夫·普伦蒂斯说，他所在工会不常举行劳工行动，这一次，确实“被激怒了”，“数以百万计员工，主要是低薪女性，因养老金改革遭受不公正待遇2012年5月10日，英国公共部门职员又举行全国性24小时大罢工据估计，罢工总人数超过40万除了政府部门公务员外，还包括国家医疗卫生系统的工作人员、大学讲师、博物馆工作人员、就业中心、边境以及税务机关的工作人员代表国家医疗卫生系统大量员工的联合工会一位发言人表示，超过九成的工会会员反对政府修改养老金制度[8]面对强烈的抗议，政府一方面希望加强与工会等地沟通，另一方面稳步地推进改革措施2011年11月29日，英国财政大臣乔治·奥斯本在议会下院发布政府刺激经济增长方案，宣布两年内把公共部门工资增长幅度限定在1%以内，同时削减30万个公共部门工作岗位2012年9月13日，政府向议会提交了立法建议，2013年4月24日，《2013年公共养老金法》正式颁布。

新一轮改革主要由以下内容组成：[9]（一）养老金指数调整标准由商品零售价格指数（RPI）改为消费者物价指数（CPI）此项改革曾于2010年提出但未实施从长期看，CPI比RPI增长率低，此次重提这项措施，是因为它将在中长期会大大缓解养老金的支付压力英国预算责任办公室（OBR）预计：到2016年，CPI（2%）将与RPI（3.8%）相差1.8个百分点，如果按照新措施执行，则政府养老金补贴将减少17%2010年政府预算报告指出，如果改为与CPI相挂钩，到2015年一年可以节省18亿英镑而对雇员来说，这一变化会导致将来的养老金严重缩水以年均养老金收入10,000英镑的教师为例，根据现在的预测CPI与RPI相差1.2%，以CPI为2%计算，20年后预计养老金总额为245,500英镑，而以RPI为3.2%计算，20年后预计养老金总额可以达到278,857英镑，两者总额相差超过10%二）改变养老金计划结构成立新的缴费确定型计划或职业生涯平均收入计划（Career Average Revalued Earnings(CARE)schemes）代替最后收入养老金计划，后者将逐步关闭原来的地方公务员养老金计划将在2014年3月14日停止新成员进入，其它国民保健计划，中央公务员计划等2015年4月停止接收新成员。