兵团“师市合一”特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化.doc

兵团“师市合一”特殊行政管理体制的起源、功能、困境与优化一、兵团“师市合一”的起源“师市合一”是指新疆生产建设兵团下辖的师和新疆维 吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市实行“一套班子，两块牌 子”的特殊管理体制，即师党委与市党委的工作机构实行一个 机构、两块牌子，市政府行政机构原则上与师的工作机关实 行一个机构、两块牌子师市合一”最初起源于“企市合一”建国后，国家在 地理位置比较偏僻的深山老林和戈壁荒原等地区兴建了一 批油田、矿山、林区、垦区等由于这些地区地理位置偏远, 经济发展水平有限，所以当地政府无力提供本地区的公共服 务与社会管理为了便于管理和发展，政府职能实行了就地 转移，由当地发展壮大起来的石油、矿山、农垦企业自行承 担这些企业不仅承担了经济发展的职能，同时也兼备了政 府的某些公共职能企市合一”的城市便由此而来，“如当初 的大庆、克拉玛依、伊春市，分别建立了与石油管理局、林 业管理局合一的城市克拉玛依市原与新疆石油管理局实行 '局市合一'，现与新疆油田公司实行'企市合一”在新疆最先实行“师市合一”特殊行政管理体制的石河 子市也由“企市合一”体制转变而来1975年4月，新疆生产 建设兵团被撤销，同年6月成立石河子地区。

1976年1月， 经国务院批准，设立石河子市石河子地区辖石河子市、沙 湾县、玛纳斯县以及农八师、农七师部分共计18个团场1979年石河子地区被撤销，保留石河子市，同时成立石河子 农工商联合企业，与石河子市实行合署办公企市合一”由 此而来1981年12月，中央恢复新疆生产建设兵团，农八 师所辖垦区内的全部农牧团场和石河子的大部分工矿企业， 与石河子市实行一个党委的领导体制，“企市合一”由此演变 为“师市合一”石河子所实行的这种“师市合一”体制又被称 之为”石河子模式”后来，仿照“石河子模式”兵团又先后成 立了几个“师市合一”的城市，截至目前，兵团共建成9座城 市，分别是石河子市、五家渠市、阿拉尔市、图木舒克市、 北屯市、铁门关市、双河市、可克达拉市、昆玉市9个“师市 合一”的城市二、兵团“师市合一”体制的发生机制与结构功能戴维•伊斯顿认为政治系统是一个由环境包裹着的行 为系统，这个系统在环境的影响下产生并转过来影响环境 “师市合一”体制正是兵团组织在面临外部市场经济的挑战下 通过自身调整与变革发展出的一种新模式在计划经济时代 发挥出其体制优势的兵团组织在面临市场经济时表现出了 僵硬和呆板，这种党政军企合一的特殊政治体制更是在普遍 遵循市场经济发展规律的大环境中显得茕茕孑立、步履维 艰。

面对外部环境的剧烈变化，兵团选择一些在经济发展较 快的垦区成立市，并与该垦区内已经初步具备一级政府行政 框架的“师”进行合并，通过建立政府行政体制来发展和壮大 兵团成为解决兵团发展困境的一条现实路径目前，实施“师 市合一”的地区经济社会发展良好这种实践同时也反证着 “师市合一”体制存在的合理性与优越性阿尔蒙德结构一功能系统理论认为，每个政治系统都 有其政治结构，各结构都有一定的功能不管政治系统之间 的结构有什么区别，所有的政治系统都履行着相同的功能， 即维护政治体系的生存所谓的政治系统是指具有一定结 构、并履行一定功能的有机整体，由一系列与决策有关的政 治互动需要组成师市合一”作为一级政治实体，具体由新疆生产建设 兵团下辖的师和新疆维吾尔自治区直辖的隶属兵团的城市 两部分构成在“师市合一”政治体系中，“师”主要承载着政 治功能，是兵团的政治符号的象征，体现着兵团的根本性质 兵团作为国家治国安邦战略决策的产物，从建立之初，就肩 负着促进新疆发展、维护国家安全和边疆稳定的重大使命 在其近60余年的屯垦戍边实践过程中，兵团忠实履行着生 产队、战斗队，工作队和宣传队的职责，充分发挥着建设大 军、中流砥柱作用、铜墙铁壁的作用。

兵团“兵-师-团连”四 级领导管理体系中，“师”作为管理体系中的一级管理层，作 为组成兵团的重要机构与载体，其发挥的重大作用不言而 喻市”在“师市合一”政治体系中主要承担着经济发展功能 兵团虽然享有省级权限，并在国民经济和社会发展方面实行 计划单列，但兵团的财政税收却归自治区管辖由于这种体 制上的限制，“兵团没有税收权和工商管理权，在机构设置上 也就没有税收和工商管理机构，无权对本地市场经济主体实 行税收和工商管理相应的，“师”这一级也没有税收权和工 商管理权这种体制上的“短板”不仅制约着“师”的发展，同 时也制约着兵团的发展实行“师市合一”体制以后，通过“市” 作为一级政府所拥有的税收权和工商管理权来弥补“师”体制 中的不足与缺陷，不仅可以促进所在地区的经济发展，改善 民生，而且也是解决兵团特殊体制与市场经济体制接轨的有 效途径师市合一”体制是目前兵团实现政治经济发展双赢 的最优选择正如阿尔蒙德所言，政治结构是多功能的，每个政治 结构履行多种政治功能从文化意义上看，所有的政治系统 都是混合型的在“师市合一”政治体系中，政治功能并非“师” 所具备的唯一功能，除政治功能之外，“师”还承担着所下辖 的178个农牧团场的经济社会发展等公共职能。

除此之外， “市”也不仅仅承载着本区域内联盟的经济发展功能，一座城 市不仅是现代文明的聚集地，更是一个维稳戍边的堡垒通 过走城镇化的发展道路来改善兵团经济结构与新疆的人口 结构，提升兵团的综合实力，从而最终实现维护祖国边疆统 一安全的政治目的三、“师市合一”体制的发展困境毋庸置疑，“师市合一”体制是兵团突破体制障碍，解放生 产力和打破发展困境的有效途径，也是未来兵团城镇化发展 的主要方向但是“师市合一”体制在实际运行过程中也存在 一些问题，需要在实践过程中不断的探索与完善这些问题 主要表现在以下几个方面师市异地“师市合一”最早的模式是“石河子模式”,“石河子模式” 不仅仅是师与市在党委与行政机构上韵合并，而且师与市在 地理位置上也是保持统一的，即石河子市位于八师地域范围 内兵团后来仿照“石河子模式”成立的8个“师市合一”的城 市，除了五家渠市、北屯市以及阿拉尔市与“石河子模式”保 持基本相同之外，剩余的5所城市如铁门关市、图木舒克市、 可克达拉市、双河市、昆玉市均与“石河子模式”有所出入 这5个城市虽然在工作机构上实行“一套班子、两块牌子”， 但是在市所在的区域与师所在的区域并不统一，属于师市分 离、师市异地。

以三师图木舒克市为例，三师师部所在地位 于喀什，而图木舒克却距离喀什近300多公里的路程这种 师市异地的模式导致“师市合一”模式在具体的运行环境中存 在一些问题具体表现为行政层次过多、行政效率不高、 “条”“块'咲系不顺等问题譬如实行“师市合一”之后，师市 党委、机关部门要按照职责分工，对分管范围内的城市工作 实行对口管理，即按照“条条”管理，按照“条条”管理不仅会 导致分管城市的常务副市长以及副市长权力落空，履职困 难，而且还会造成行政成本增高，行政效率低下的后果由 于师市机关位于两地，在行政运行程序上，对于一些重大事 项，通常是市主管部门向分管的副市长请批示，副市长再向 常务副市长请批示，转过来，再由市机关向相关师机关请示, 师机关部门还要请示师分管常委，师分管常委还可能要请示 师主要领导，如此往复，行政层次过多，既影响决策又影响 办事效率，从整体上还影响了市政府的行政办事效率大师小市“师市合一”虽然实现了师党委与市党委两个工作机构 合二为一，但是师所管辖的行政区域与市所管辖的行政区域 并不一致，往往师域范围要远远大于市域的范围，譬如，八 师总面积为7581平方公里，而石河子市是460平方公里； 六师的总面积为8324平方公里，而五家渠市域面积仅710 平方公里。

除此之外，“师市合一”体制还存在“师市同地”和 上述所“师市异地”两种情况譬如，六师五家渠市、十师北 屯市与八师石河子市就属于“师市同地”，即师部所在地与市 所在地同在一个地方而二师铁门关市与三师图木舒克市等 就属于“师市异地”，即师部所在地与市所在地相分离，不在 同一个地方这两种“师市合一”的模式均不能保证市域与师 域的范围一致这就导致在“师市合一”的管理体制下，兵团 在市辖区域拥有政府的各项职能，而在非市辖区的师辖区域 内“政府”功能缺位的现象以五家渠市政协为例，在五家渠 市范围内，市政协的工作只能覆盖到市以及市辖区内的一 0 一团场、一0二团场以及一0三团场，而对于市辖区范围外 的、隶属于六师的其他团场则鞭长莫及强师弱市“师市合一”体制虽然将师党委与市党委两个工作机构 成功的合并成为一个工作机构，但客观上也会造成在一种体 制内有两种管理模式并存的现象即在“师市合一”的体制下 既有兵团的管理模式又有城市政府的管理模式如兵团的教 育、科研、文化、卫生、体育事业，原则上是国家财政转移 支付解决，政府是按照本级财政+转移支付解决目前兵团 新建市的市辖区内的团场，上述社会事业仍然国家财政转移 支付的渠道去解决，市政府实际上无法无能力管理上述社会 事业。

除此之外，在“师市合一”体制中，师的行政级别要高 于市的行政级别师作为兵团经济社会的管理主体，承担着 与市共同的经济社会管理职能，也就是说师既管师也管市 这样就形成了“师管市”与“市管市”的双重管理，市政府对城 市的管理往往受限于师的管理，实际上造成市政府职能作用 相对弱化的强师弱市局面上级行政管理主体的缺失与下级基层政权的缺乏依据我国的宪法和相关法规，我国省一级政权单位的 设置权属于最高国家权力机关全国人民代表大会，其他各级 政权单位的设置则分属中央人民政府与省级国家行政机关 如地、县两级政权机关的设置权属最咼国家行政机关国务 院乡一级政权机关的设置权属于各省、自治区、直辖市的 人民政府等省级国家行政机关目前，兵团现有的9个"师市 合一”的城市均经过了国务院审核批准，因此，在法律依据与 法律地位上，兵团“师市合一”的城市的建立和发展是符合国 家法律规定的但在实践中，由于兵团本级不是一级政府， 因此，经国务院批准的这9个“师市合一”的县级市缺乏直接 对应的上级政府虽然国务院规定，兵团实行“师市合一”的 城市由兵团自行管理，但由于兵团法律地位的缺失，兵团在 自行管理这9个“师市合一”的城市存在一定的困难。

如“兵团 无权批准基础条件比较好的团场成立建制镇，兵团几个“师市 合一”的城市要设立金融、公安消防等机构都要向自治区人民 政府提出申请，名义上是兵团自行管理，但实际很多事情兵 团自己管不了此外，兵团“师市合一”的城市也缺少基层政 权截至目前，在兵团9个“师市合一”的城市中一共有7个 建制镇，分别是金银川镇、草湖镇、梧桐镇、蔡家湖镇、北 泉镇、双城镇、沙河镇，明显滞后于兵团城市的建设与发展 基层政权的缺乏不仅使得兵团“师市合一”的城市在履行政府 职能时大大受限，而且也难以支撑和稳固兵团城市政权基 础四、完善“师市合一”体制的出路理顺条块关系“师市合一”如果完全按照“石河子模式”实行师党委与 市党委的工作机构，实行一个机构、两块牌子，市政府行政 机构机与师的工作机关实行一个机构、两块牌子，对于师市 异地这种情况也许并不完全适应解决师市异地在“师市合 一”体制下运行所存在的诸种问题可以考虑师市党委机构合 一，师行政与市行政机构相对独立运行的体制即按照属地 管理的原则，由市的常务副市长对本市的工作按照“块块”进 行分工负责这样不仅可以提高行政效率，而且也进一步丰 富和创新了“师市合一”体制内涵。

此外，兵团今后将新建的 城市应该将师市地域合一的问题考虑在内，尽量避免师市分 离如果不能完全做到师市地域合一或一致，那么在建市的 时候也要尽力考量师市所在地之间存在的地理距离扩大市域面积兵团屯垦戍边的历史使命决定了兵团“插花”式地理分 布，由于未形成完整的区域，所以没有集中连片的管辖区域, 这种客观现实因素在很。